16 марта Верховная рада должна поставить точку в вопросе основной законодательной базы рынка земли. Народные депутаты будут голосовать за передачу всей государственной земли на места и за прозрачные аукционы по продаже земельных участков.
По инициативе президента Владимира Зеленского в конце прошлого года вновь созданные общины получили от «Госгеокадастра» земли сельскохозяйственного назначения.
Какие еще земли будут переданы в коммунальную собственность с принятием законопроекта №2194, на сколько упростится изменение их целевого назначения и какие коррупционные схемы разрушит передача всех земель объединениям территориальных общин?
На эти и другие вопросы накануне голосования в Верховной раде, отвечает эксперт по вопросам управления земельными ресурсами проекта USAID «Поддержка аграрного и сельского развития» Сергей Кубах.
10 октября 2020 года президент Владимир Зеленский подписал указ о передаче земель сельскохозяйственного назначения из государственной собственности в коммунальную. Через месяц реализацию указа запустило правительство. Сколько земель уже передали местным общинам?
По разным оценкам за это время передано около 4 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель. Из 10,5 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель, которые по состоянию на 2016 год учитывались в государственной собственности, в коммунальную собственность перешло около 4 миллионов гектаров.
Можно ли было передать больше? Во-первых, земли передавались только созданным объединенным территориальным общинам. Как известно, их образование завершилось только после 25 октября 2020 года, когда прошли местные выборы.
Во-вторых, передавались только те земли, которые прошли инвентаризацию и были зарегистрированы в кадастре. В большинстве — это земельные участки, которые уже находятся в аренде. В-третьих, определенные земельные участки не передавались, поскольку их включили в перечни земельных участков, права на которые выставляются на земельные торги. Передача таких земель в коммунальную собственность возможна только после проведения земельных торгов и заключения договоров аренды с органами исполнительной власти. Все это вынужденно делалось в ручном режиме.
Кроме того, за предыдущие годы значительная часть земель государственной собственности, более 6 млн. га сельскохозяйственных земель, отошла в частную собственность в рамках «безвозмездной передачи», часть – 0,5 млн. гектаров — остается в пользовании Национальной академии аграрных наук (земли академии не подлежат приватизации и передаче). В общем, около 1 миллиона гектаров находится в постоянном пользовании государственных предприятий и организаций и в собственность не переходят.
Получив в собственность землю общины, пересматривают свои бюджеты в сторону увеличения поступлений от сдачи в аренду земли. Как, в результате этих мероприятий, вырастут доходы местных органов власти?
Конкретный объем дополнительных поступлений в местные бюджеты зависит от многих факторов.
Сейчас общины уже управляют землями в пределах населенных пунктов. В соответствии с законопроектом №2194 органы местного самоуправления вступят в полномочия управлять землями также и за пределами населенных пунктов. Следует отметить, что земли, которые не зарегистрированы в государственном земельном кадастре или на которые не зарегистрированы права в реестре прав, на сегодня находятся под угрозой различных манипуляций и коррупционных схем. Именно община мотивирована оформить эти земли и вывести их из нелегального «теневого» использования.
Землями за пределами населенных пунктов органы местного самоуправления уже распоряжались до 2002 года. Плата за землю (земельный налог или арендная плата за государственную или коммунальную землю) с любого земельного участка на территории общества, в пределах и за пределами населенных пунктов, поступает в местный бюджет. Поэтому, просматривая многие бюджеты общин, они исходят не только из того, сколько земель уже получили в собственность, но и из расчета на принятие законопроекта №2194.
Опыт показывает, что по минимальным расчетам, доход средней общины, с территорией в 30 тыс. га, после проведения инвентаризации и планирования земель увеличивается на 1 миллион гривен в год. В масштабах страны увеличение поступления в местные бюджеты от налогообложения неучтенных земель всех категорий и форм собственности и аренды государственных и коммунальных земель на конкурентной основе составит около 1,8 млрд. грн. в год.
Какие еще земли, со вступлением в силу законопроекта №2194, будут переданы местным общинам?
В соответствии с законопроектом №2194 за пределами населенных пунктов из государственной собственности в коммунальную перейдут все земли, кроме земель под объектами государственной собственности. Эта передача касается земель сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, в том числе земель водного фонда и лесохозяйственного назначения, и не касается земель, которые предоставлены в постоянное пользование государственным учреждениям, учреждениям и организациям.
Если говорить о землях лесохозяйственного назначения, то леса, находящиеся в постоянном пользовании государственных лесохозяйственных предприятий, и в дальнейшем останутся в государственной собственности. Изымать и изменять назначение земель лесохозяйственного назначения, как из государственной собственности, так и из коммунальной собственности можно только с согласия Кабинета министров Украины и это правило остается без изменений.
Земли лесохозяйственных предприятий, которые еще не зарегистрировали свое право пользования земельными участками, остаются за государством – права на них и в дальнейшем будут подтверждаться планово-картографическими материалами лесоустройства.
В коммунальную собственность перейдут как раз земли лесохозяйственного назначения, не предоставленные по документации государственным предприятиям, учреждениям и организациям, и которые часто остаются бесхозными, не охраняются и вырубаются.
Как с принятием законопроекта будет происходить изменение целевого назначения земли?
Целевое назначение земель можно изменять и сейчас в соответствии с требованиями законодательства. Однако продолжают существовать определенные ограничения для проведения этой процедуры в отношении частных земель сельскохозяйственного назначения, то есть тех на которые пока что распространяется мораторий.
Для государственных и коммунальных земель сельскохозяйственного назначения изменить целевое назначение можно, например, с целью строительства дороги или другого объекта градостроительства.
А вот для частных земель сельскохозяйственного назначения установлен запрет. Причем двойной. Один — запрещает владельцам земли отчуждать ее, а второй — изменять целевое назначение.
Помимо очевидных экономических потерь, мораторий имеет и негативные последствия с точки зрения экологии. Например, частным под мораторием землям, на которых происходит деградация, не возможно изменить целевое назначение под леса или рекреацию. Закон «Об обороте земель», наконец отменяет этот мораторий.
Сейчас, для изменения целевого назначения нужно провести длительную процедуру оформления документов, их согласования и утверждения. Но фактически вся процедура сводится к ответу на два вопроса.
Первое. Не нанесет ли изменение целевого назначения вред окружающей среде? И второе. Не противоречит ли это законодательству?
Именно во время согласования документации часто возникают коррупционные риски и схемы, о которых мы все слышим.
Законопроект №2194 меняет процедуру согласования документации по землеустройству, в том числе на изменение целевого назначения, на обязательное предоставление информации о наличии ограничений на земельный участок и внесение этих сведений в Земельный кадастр с отображением в публичной кадастровой карте. Все органы государственной власти будут обязаны открывать информацию для разработчиков документации (землеустроителей), о наличии таких ограничений в использовании земельного участка.
Представим ситуацию, которая происходит сейчас. Гражданин или землеустроитель приходит к чиновнику для согласования документации по землеустройству. Тот открывает папку и отвечает — «нельзя». И только он знает, действительно ли «нельзя», а если да, то почему «нельзя».
Такой подход изменится на противоположный. Вся информация, в том числе об ограничениях, будет доступной.
Особый охранный статус земель под объектами природно-заповедного фонда и историко-культурного назначения будет распространяться на земли любого целевого назначения. Поэтому заповедники и достопримечательности получают значительно лучшую защиту, чем сейчас.
Передача земель из государственной в коммунальную собственность никоим образом не повлияет на способ их использования и не приведет к изменению категории земель. Сельскохозяйственные земли останутся сельскохозяйственными, заповедные территории – заповедными, водно-болотные угодья – водно-болотными. Чтобы защищать окружающую среду, нужно развивать сеть территорий и объектов природно-заповедного фонда. Настоящая защита дает определенный законом охранный статус, а не форма собственности.
Сегодня есть немало коррупционеров, что выступают против законопроекта №2194. Они просто боятся потерять свои «инструменты для коррупционного заработка».
В 2020 году парламент принял закон о планировании земель. Согласно им, общины могут разработать комплексные планы пространственного развития, где комплексно могут внести и публично показать на кадастровой карте все ограничения, которые существуют. Как данный закон корреспондируется с законопроектом №2194?
После утверждения комплексных планов пространственного развития территории общины, необходимость согласования изменения целевого назначения вообще отпадает.
Согласно законопроекту №2194 собственник земельного участка сможет самостоятельно изменить целевое назначение земли. Но это станет возможным только после утверждения и обнародования соответствующим местным советом комплексного плана пространственного развития территории общины. А этот план должен пройти общественное обсуждение и получить одобрение государственных инстанций, как в составе архитектурного совета, так и комплексной строительной экспертизы. Менять назначение участка можно будет лишь на то, что предусмотрено комплексным планом.
Гражданин просто обращается к кадастровому регистратору, который проверяет, можно ли это сделать или нет, согласно данных Государственного земельного кадастра и комплексного плана.
Значит, из ситуации, которая заставляет человека согласовывать свое желание изменить целевое назначение, будет работать подход: «Можно все, что не запрещено и регламентировано». Именно так, а никак не иначе исчезает коррупционная составляющая. Что происходит с инвесторами в нынешней системе?
Приходит инвестор, который хочет выбрать участок, например для строительства. Как правило, это связано с изменением целевого назначения, а значит и оформлением документации. Он смотрит кадастровую карту, находит территорию, которая его интересует, а дальше ищет контакты, связи, для того чтобы встретиться с губернатором, главой администрации или сельского совета, землеустроителем и договориться.
В какой-то момент появляются посредники, которые говорят, что могут все решить и со всеми договориться.
При реализации системы, предложенной в законе №711 «О планировании земель» и законопроекте №2194 необходимость этих посредников отпадает. Зайдя на геопортал, где опубликован Комплексный план пространственного развития территории общины, или Национальный геопортал Национальной инфраструктуры геопространственных данных можно увидеть всю информацию и даже посчитать свои расходы на оформление и застройку.
Местные жители будут иметь возможность заблокировать решение руководства ОТГ по земле, если оно будет противоречить интересам общины?
Комплексные планы пространственного развития обязательно будут проходить публичные общественные обсуждения, и утверждаться советом общины.
Председатель общины не может принимать решение о предоставлении земельного участка единолично, как сегодня может принять областной руководитель «Госгеокадастра» или председатель государственной администрации.
Если члены общины выступят против решения, они тем самым заблокируют принятие решения и глава ничего с этим не сможет сделать.
Собственно так Украина переходит от централизованной системы управления земельными ресурсами, к системе публичного управления землями. Так, как это происходит в Европе, где процесс принятия решения власти является публичным.
В кадастровую карту для обнародования, будут вносить информацию обо всех заявках на передачу земли. Сколько времени необходимо для принятия окончательного решения и когда будет появляться эта информация?
Землеустроительная документация разрабатывается и утверждается обычно не один месяц. В кадастр информация будет поступать сразу после получения разрешения на разработку землеустроительной документации. У общественности будет время, для того чтобы ознакомиться с этим, перед тем как совет примет решение о передаче земельного участка.
Бытует мнение, что иностранцы скупят не сельскохозяйственную землю, изменят ее целевое назначение на сельскохозяйственное. Как в действительности будет происходить процесс покупки земли иностранцами и могут ли они менять целевое назначение?
Государственная и коммунальная земля, пока вообще продаваться не будет. Частная земля — только с 1 июля 2021 года и исключительно гражданам Украины.
Иностранец в принципе не может приобрести землю сельскохозяйственного назначения. Юридические лица Украины, созданные и зарегистрированные по законодательству Украины, участниками, которых являются только граждане Украины, будут иметь такую возможность только с 1 января 2024 года.
При обсуждении законопроекта возник теоретический вопрос. Если гражданин Украины изменит целевое назначение земельного участка сельскохозяйственного назначения на землю несельскохозяйственного назначения. Потом продаст эту землю иностранцу, а такие земли они имеют право покупать, а потом иностранец снова сменит целевое назначение на сельскохозяйственное.
Это практически не возможно по двум причинам. Во-первых, иностранцы интересуются капиталовложениями, они умеют считать деньги и риски. Иностранцам такая схема невыгодна. Менять назначение можно лишь после утверждения градостроительной документации.
При этом возникнет вопрос о возмещении потерь сельскохозяйственного производства. Как только иностранец, который приобрел в собственность несельскохозяйственный участок, изменит его целевое назначение, на него распространится действие статьи 145 Земельного кодекса и чем обяжет отчуждать участок другому лицу. К тому же, несельскохозяйственная земля намного дороже сельскохозяйственной. Расходы, которые они понесут на изменение целевого назначения, перекроют стоимость участка.
И даже если кто-то на это решится, в существующем законодательстве предусмотрено обязательство иностранца продать принадлежащую ему землю сельскохозяйственного назначения в течение одного года.
Такое обязательство периодически используется, ведь иностранцы могут приобретать права собственности на землю сельскохозяйственного назначения, например через наследование. Но, в законопроекте №2194 нормы Земельного кодекса Украины о том, что земли сельскохозяйственного назначения не могут передаваться в собственность иностранцам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам и иностранным государствам, становятся более жесткими.
А кому они должны продать?
Тому лицу, которое имеет право покупать земельные участки. В данном случае — гражданину Украины и никому другому. Это контролируется нотариусом при оформлении сделки и регистрации права собственности.
Если иностранец этого не сделает, то его права на земельный участок принудительно прекращаются.
После запуска рынка земли каждый гражданин будет иметь право получить в аренду 60 соток для огородничества. Почему установлено именно такое ограничение?
О 60-ти сотках для огородничества. Это ограничение установлено для борьбы со схемой при выделении земельных участков в обход земельных аукционов. Сегодня, к сожалению, законом не ограничен размер участков, которые передаются в аренду для огородничества. Это стало одной из распространенных коррупционных схем получения без аукциона неограниченного количества сельскохозяйственных земель.
Иногда без торгов под видом «огородничества» на срок до 50 лет предоставляются в аренду участки в сотни гектаров. Затем эти участки переходят в субаренду и некие «огородники» зарабатывают на этом. Никогда до этого такие площади земель под огородничество не предоставлялись.
Предложенные законопроектом ограничения новых земельных участков, предоставляемых для огородничества, площадью 0,60 га не являются ни слишком мелкими, ни обременительными. Согласно предыдущему Земельному кодексу Украины гражданин мог получить в пользование под огородничество земельный участок не более 0,15 гектара, а в собственность для ведения личного подсобного хозяйства гражданам — не более 0,6 гектара. Итак, огородничество ограничивается 60 сотками, чтобы без аукциона в аренду не выдавали большие площади.
Сейчас решение о выделении в аренду земель для огородничества в пределах населенного пункта принимает местный совет.
Решение о безвозмездной передаче, передаче в аренду земель за пределами населенного пункта принимает «Госгеокадастр». Этот орган власти имеет такой набор функций, которые между собой конфликтуют и приводят к коррупционным рискам. В одном лице этот орган инвентаризирует, регистрирует, распоряжается землей сельскохозяйственного назначения и контролирует ее использование. Такая концентрация функций в одной структуре не может не породить коррупционные схемы.
Законопроект №2194 лишает Госгеокадастр такой концентрации функций.
После передачи земель от Госгеокадастра в коммунальную собственность, кто будет принимать решение о предоставлении в аренду земли за пределами населенного пункта?
Совет соответствующей общины. Она будет собственником этих земель, она будет собирать налоги и нести ответственность за эту территорию.
Местный совет больше мотивирован в управлении этими землями, чем чиновники, назначенные в Киеве или в области.
Как сейчас происходит контроль над использованием и охраной земель и как после принятия законопроекта?
Сегодня функция контроля над охраной и использованием земель закреплена за «Госгеокадастром». Из-за проблем с финансированием, отсутствия мотивации и коррупционных рисков «Госгеокадастр» выполняет эти функции неэффективно.
После принятия законопроекта №2194 три контрольные функции, а именно контроль над целевым использованием земельных участков, контроль над самозахватом и контроль над засорением земель сельскохозяйственного назначения, сможет выполняться общинами, если они примут об этом решение.
Община, как собственник земель, имеет право контролировать, как используется земля членами ее общины и арендаторами. Контроль над использованием земель — это вопрос не только экологии, но и поступлений в бюджеты. По разным оценкам, сегодня до 30% земель используется в теневом бизнесе. В результате этого государственный и местные бюджеты недополучают большую часть потенциальных доходов.
Без принятия законопроекта №2194 внедрение рынка земель останется под коррупционными и теневыми рисками. Принятие этого законопроекта — это действительно важный шаг в земельной реформе, который делают чиновники и народные депутаты, которые взяли на себя ответственность за будущее страны.
Источник: ЭП
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.