Постановка проблемы. В последние годы ученые, общественность и политики пришли к выводу о значительном положительном потенциале международной миграции для развития человечества.
Вместе с тем, как и другие сложные социально-экономические явления, миграцию невозможно оценивать однозначно. Она несет и ряд преимуществ, и серьезные вызовы, что отражает и объективно различные позиции стран назначения и происхождения мигрантов.
Максимизировать положительные и минимизировать негативные последствия миграции, удовлетворить интересы всех ее участников – стратегическая цель миграционной политики. В таком контексте все шире дискутируется модель «циркулярной миграции». В Украине этот термин лишь входит в лексикон миграциеведов и политиков. Поэтому целью данной статьи является попытка концептуального обзора этой модели и оценка ее перспектив для Украины.
Изложение основного материала. Усиление внимания к циркулярной (то есть временной, обратной, вращательной, круговой) миграции, в отличие от переселенческой (постоянной, необратимой, стационарной, линейной), обусловлено трансформациями эпохи глобализации.
В докладе Генерального секретаря ООН, в связи с первым в истории обсуждением вопроса миграции на Генеральной Ассамблее (2006 г.), провозглашалась «эра мобильности», одним из признаков которой является распространение циркулярных миграций.
Однако если противопоставлять циркулярную миграцию линейной, то есть направленной из одной точки в другую, что является конечным и окончательным пунктом назначения, то надо отметить, что и в прошлом она была достаточно распространенной.
Причем это касается даже таких классических стран иммиграции, как США, откуда, по подсчетам, уже в течение первых 10 лет после въезда выезжает треть прибывших. В пользу циркуляции и данные стран происхождения, например, треть итальянцев, уехавших из страны между 1861 и 1976 гг., вернулись на родину.
В условиях глобализации, значительного усовершенствования средств транспорта и связи, все более глубокого уважения к праву человека на выбор места жительства, мощность циркулярных миграций стремительно возросла.
В отличие от вращающихся миграций прошлых времен, таких, когда пребывание лиц определенное время за границей завершались возвращением на родину, нынешние – все чаще являются неоднократными на протяжении жизни перемещениями между собственным и зарубежным государством, или и несколькими государствами.
Ярким их примером является перемещение персонала в рамках транснациональных корпораций, миграции выдающихся ученых, художников, спортсменов. Циркулярные миграции неквалифицированных работников в форме временных гастарбайтеров также распространяются. Они развиваются на фоне прогрессирующей транснационализации мира, то есть формирования, не разделенного государственными границами экономического, информационного, культурного, социального пространства.
Типичным для настоящего является рост численности людей, для которых переезды – образ жизни, а постоянная связь с двумя, а то и больше странами, множественная идентичность, часто проявляющаяся в форме двойного гражданства, его характерные черты.
Одним из проявлений жизнедеятельности мигрантов является интернационализация мировых финансов, что происходит не только за счет деятельности международных финансовых учреждений и транснациональных корпораций, но и вследствие частных денежных трансфертов. По объемам они уже втрое превысили международную помощь и сопоставляются с иностранными инвестициями.
Причем, в отличие от последних, во время недавнего финансово-экономического кризиса сократились лишь в незначительной степени. Следовательно, их значение для многих развивающихся стран возросло. Важно отметить, что регулярнее и больше присылают средства как раз не переселенцы, а мигранты, не потерявшие связи с родиной, практикуют циркулярные поездки. Положительные результаты имеет также социальный капитал, носителями которого являются мигранты, приобретенные ими связи, знания и умения.
Популяризации модели циркулярной миграции значительно способствовали выводы созданной в 2003 г. ООН Глобальной комиссии по миграции. Она в своих рекомендациях, являвшихся результатом ее многолетней аналитической работы, подчеркивала, что на смену привычной переселенческой парадигме приходят разнообразные формы временных и циркулярных перемещений.
Это создает значительные перспективы для развития стран происхождения. Что же касается стран назначения, они должны поддержать циркулярную миграцию, введя механизмы и создав каналы, по которым мигранты могли бы двигаться относительно свободно.
Международная организация по миграции также призвала страны назначения открыть больше возможностей для регулярно повторяющейся миграции, происходящей в рамках двусторонних соглашений со странами происхождения, и поощрить мигрантов к такой модели перемещений перспективой неоднократного возвращения к тому же месту работы.
По мнению МОМ, более гибкий визовый режим, возможность приобретения двойного гражданства также должны способствовать продуктивному обмену населением между странами.
Всемирный Банк пришел к выводу, что регулируемая циркулярная миграция может способствовать развитию торговых и инвестиционных связей между странами, уменьшению негативных социальных и семейных последствий нелегальной миграции, а также быть приемлемой для общественного мнения в тех странах, где население настроено против нарастания иммиграции.
С учетом этих рекомендаций Глобальный форум по миграции и развитию, ежегодное международное собрание, начатое решением Генеральной Ассамблеи ООН, уделили значительное внимание циркулярной миграции как наиболее перспективной политической модели отношений между странами происхождения и назначения мигрантов. Отмечая необходимость более глубокой ее проработки, осуществления соответствующих пилотных проектов и оценки их эффективности.
В ЕС концепция циркулярной миграции заняла важное место в формировании совместной миграционной политики с 2005 г., когда был принят политический план по легальной миграции, в котором предполагалось разработать политические механизмы содействия циркулярной и обратной миграции.
В мае 2007 г. Еврокомиссия издала послание «относительно циркулярной миграции и партнерства в сфере мобильности между Европейским Союзом и третьими государствами», где эта концепция была развита и уточнена, предложены меры по ее реализации.
Еврокомиссия рассматривает циркулярную миграцию как реальное средство лучшей организации перемещений между ЕС и его партнерами, действенную альтернативу нелегальной миграции.
Реализация этой идеи предусматривает «партнерство в сфере мобильности», то есть двустороннее регулирование миграционных проблем в пакете, который включает упрощение процедур доступа мигрантов на территорию ЕС в обмен на надлежащие усилия стран их происхождения в сфере борьбы с нелегальной миграцией, обеспечение механизмов реадмиссии. А также реинтеграции возвращающихся мигрантов, в т. ч. предоставление им возможностей для трудоустройства.
Согласно посланию, примерами циркулярной миграции могут быть сезонные работники, прибывающие в страны ЕС на определенный срок, после чего что возвращаются на родину; граждане третьих стран, обучающиеся или проходящие стажировку в странах ЕС. А также ученые из третьих стран, участвующие в научных проектах на территории ЕС; участники разнообразных культурных обменов, лица, занимающиеся неоплачиваемой волонтерской деятельностью, соответствующей основным принципам ЕС.
Несмотря на широкое обсуждение феномена циркулярной миграции, его единого понимания все еще не выработано. Некоторые авторы отмечают, что циркулярная миграция представляет собой проблему для исследователей, поскольку системы миграционной статистики, как и теоретические модели объяснения миграций, сосредоточены на постоянных перемещениях и практически не охватывают циркулярные.
Приведем несколько наиболее употребляемых определений. В самом широком смысле циркулярная миграция — это процесс выезда и возвращения на родину, повторяющийся неоднократно. По другому определению, циркулярная миграция — это долговременная, гибкая форма международной человеческой мобильности, которая происходит в общем экономическом пространстве, возникающем в результате глобализации.
Следовательно, она может иметь различную цель, продолжительность, форму, однако, тесно связана с процессами глобализации, предполагает повторяемость. Еще одно определение было предложено на первом Глобальном форуме по миграции и развитию в Брюсселе в 2007 г.
Согласно ему, циркулярная миграция — это тип перемещений населения между странами, включающий временную и более длительную миграцию, которая происходит добровольно и обусловлена потребностями стран назначения и происхождения, может удовлетворять интересы всех заинтересованных сторон. В нем подчеркивается добровольность и взаимная выгодность этого типа мобильности.
Наконец, определение, содержащееся в документах ЕС, характеризует циркулярную миграцию как форму миграции, регулируемую таким образом, чтобы обеспечить определенную степень легальных перемещений между двумя странами в обоих направлениях, то есть, упор сделан на урегулирование и легальность процесса.
Таким образом, основными признаками циркулярной миграции являются временность пребывания за границей и неоднократность/повторяемость миграционных поездок в течение длительного периода, двусторонняя направленность, добровольность, легальность. Циркулярная миграция часто происходит в соответствии с определенными межгосударственными договоренностями, то есть контролируемым и организованным образом.
Ограниченное понимание циркулярной миграции включает только краткосрочные поездки, кульминацией которых является возвращение на родину, которые повторяются несколько раз. При более широком ее понимании, к этому типу перемещений относятся также поездки, завершающиеся возвращением мигрантов на родину после относительно длительного пребывания за границей.
В документах ЕС различают два типа циркулярной миграции – внутренний и внешний. Первый охватывает граждан третьих стран, которые постоянно проживали на территории Евросоюза, однако возвращаются на родину (outward circularity), а второй – граждан третьих стран, которые постоянно проживают дома, однако временно, или регулярно прибывают в ЕС (inward circularity).
Сущностная особенность циркулярной миграции заключается в том, что она может развиваться лишь на транснациональном социально-экономическом пространстве, сформированном благодаря глобализации, в условиях свободы передвижения, по крайней мере, относительной.
В связи с этим ее участники связаны между собой, имеют деловые и личные интересы и в стране происхождения, и в стране назначения. Причем от их успеха выгоду имеют обе стороны, что обуславливает взаимную заинтересованность в этой модели стран-доноров и реципиентов.
Поэтому ученые и политики рассматривают циркулярную миграцию не только как определенный тип миграционных перемещений, но и как инструмент миграционного менеджмента, способный обеспечить эффективное использование потенциала миграции для развития и, в то же время, уменьшить ее негативные последствия.
Инициатива внедрения этой модели, прежде всего, принадлежит странам-реципиентам, которые видят в ней средство получить необходимых им работников, однако избежать инкорпорации прибывших в общество и протестов общественности, которая в основном не поддерживает рост иммиграции. С этой позиции циркулярная миграция относится к арсеналу орудий контроля над иммиграцией.
Страны назначения уже неоднократно обращались к различным схемам временной миграции для удовлетворения своих потребностей. Наиболее известным является рекрутирование в 1950-х и начале 1970-х годов западноевропейскими государствами гостевых рабочих (от немецкого gastarbeiter) из Южной Европы и Северной Африки.
Процедура их найма наиболее детально была разработана в Германии. Она регулировалась государством и основывалась на двусторонних соглашениях со странами-поставщиками.
В ее рамках иммигранты получали временные разрешения на трудоустройство (как правило, 1 год), пользовались ограниченными возможностями смены места работы и проживания, а также объединения семей. Все это должно было обеспечить ротацию иностранных работников, а также минимизировать социальные последствия их присутствия, в частности, пользование социальными фондами, участие в классовой борьбе и тому подобное.
Но очень быстро выяснилось, что приведенная схема не работает. В 1969 г. лишь 44% работников-гостей в Германии были отобраны компетентными органами, тогда как большинство обратились за визой на основе именных приглашений от работодателей.
Во-первых, предпринимателей не устраивал короткий срок пребывания работников, которые уже приобрели опыт, они пытались их задержать. Во-вторых, именные приглашения часто были формой объединения семей, поскольку работник договаривался с работодателем о приглашении его супруги. Дети прибывали ”в гости» или рождались уже в стране пребывания.
Состав иностранцев изменился. Они начали нуждаться в медицинском обслуживании, образовательных услугах, нормальном жилье вместо бараков. Кроме того, — вступали в профсоюзы и защищали свои права. Привлекательность рабочих-гостей как дешевой и неприхотливой рабочей силы исчезла, в то же время проявились социальные и культурные последствия их присутствия.
В этом контексте “нефтяной кризис» 1973-1974 гг., когда программы привлечения иностранных работников во всех западноевропейских государствах были свернуты, был скорее импульсом, чем основной причиной такого решения.
Вместе с тем массовые увольнения в условиях, когда экономическая стагнация в странах происхождения была гораздо глубже, чем на Западе, заставили вернуться на родину далеко не всех иностранцев. Более того, поскольку более или менее свободная циркуляция рабочей силы прекратилась, они не только оставались за границей сами, но и пытались забрать в страну пребывания свои семьи.
Рабочие-гости превращались в переселенцев, что явно противоречило основной идее их привлечения. Причем слабо интегрированных в общество переселенцев, поскольку первичное ограничение их прав и дискриминация логически обусловили социальное исключение.
Осознание проблем, с которыми столкнулось общество в результате провала ротационной идеи трудовой иммиграции, а также перемещения многих производств из старых индустриальных стран в развивающиеся страны со значительно более дешевой рабочей силой, побудили правительства западноевропейских государств в 1980-1990-е гг. прибегнуть к мерам по сокращению иммиграции. Однако на рубеже тысячелетий ситуация изменилась. Место жестких ограничений заняла политика «регулируемой открытости».
Несмотря на антииммиграционную риторику, начались поиски приемлемой формы пополнения человеческих ресурсов из внешних источников. Появились схемы привлечения квалифицированных иммигрантов, в то же время – программы по временной миграции неквалифицированных работников. Систематический характер приобрели кампании по легализации нелегальных мигрантов.
Для этого были веские причины. Во-первых, далеко не все трудоемкие производства можно перевести в государства с дешевой рабочей силой, в частности, сельское хозяйство, строительство, производство услуг, гостиницы, больницы должны быть рядом с потребителями. Во-вторых, задуматься над перспективой дефицита работников заставило неотвратимое сокращение и старение населения Европы.
Вследствие численного уменьшения молодежи ее шансы получить высшее образование возросли, как и нежелание выполнять малоквалифицированную работу. Вместо этого увеличение доли пожилых людей привело к росту спроса на услуги по уходу и обслуживанию.
В-третьих, западному обществу, особенно после 11 сентября 2001 г., пришлось осознать опасность нелегальной миграции, за счет которой обеспечивались потребности экономики в неприхотливой и дешевой рабочей силе после прекращения официального рекрутирования рабочих за рубежом.
Менять ориентиры миграционной политики побудили и внешние обстоятельства. Хорошо известно, что выгодами от глобализации, прежде всего, пользуются развитые государства, пропасть между богатыми и бедными растет, а давление на богатые страны с целью более справедливого распределения богатства увеличивается. Это заставляет открывать определенные каналы для легальной миграции из развивающихся стран.
В то же время попытки Запада привлечь, прежде всего, квалифицированных мигрантов противоречат интересам менее развитых стран. Поэтому необходимо было найти схему, которая уменьшала бы противоречия и удовлетворяла обе стороны.
Новейшие технологии, обеспечивавшие ранее невиданный уровень контроля над пересечениями границы и пребыванием иностранцев, добавляли странам назначения оптимизма, несмотря на небезосновательные опасения, вытекавшие из предыдущего опыта.
Обеспечить циркуляцию имели также следующие меры: санкции против работодателей, нанимающих нелегалов; государственная пошлина за трудоустройство мигрантов и проведение теста рынка труда, то есть трудоустройство мигранта лишь в случае, когда поиски работника на местном рынке труда являются окончательно безнадежными.
А также контроль над посредниками в трудоустройстве; комбинация принудительных и поощрительных мер, которые обеспечили бы возвращение мигранта домой после завершения срока действия разрешения на трудоустройство. Важное место в этом списке заняло также сотрудничество со странами происхождения.
Популяризаторы циркулярной миграции настаивали, что она выгодна не только странам назначения, но и странам происхождения. Поскольку обеспечивает сохранение прочных связей с мигрантами за рубежом, что сказывается на объемах их переводов, предотвращает окончательную потерю человеческого капитала, а также может противопоставить «оттоку мозгов» их «циркуляцию» и даже «приобретение мозгов» (brain gain), это возвращение на родину мигрантов, обогащенных новыми знаниями и умениями.
Однако авторы, изучающие последствия миграции с позиции стран происхождения, отмечали, что для использования ее положительного потенциала этим государствам необходимо приложить значительные усилия. В то же время большинство из них не имеют четкой миграционной политики, эффективных средств влияния на состав и объемы миграционных потоков.
Тенденция к либерализации экономики и общественной жизни (характерная для них в той или иной степени) обусловила не только свободный выезд из страны, но и ограничение государственных возможностей контролировать миграцию и, как следствие, многочисленную нелегальную миграцию, ее криминализацию, торговлю людьми.
В таких обстоятельствах в странах происхождения миграция скорее воспринимается как вызов или неудача в процессе развития, чем как имманентная составляющая более широкого процесса социальной и экономической трансформации.
Поэтому многие страны-доноры довольно скептически относятся к идее циркулярной миграции, сомневаясь, что она будет означать нечто большее, чем просто стремление стран-реципиентов обеспечить возвращение иностранных работников домой.
Но постепенно понимание необходимости политической поддержки циркуляции приобретает сторонников. Понятно, что поощрить соотечественников к возвращению, хотя бы временному, можно лишь создав на родине благоприятный для жизни и деловой активности климат.
Однако этому могут способствовать и специальные меры. Некоторые из них довольно декларативны, однако должны продемонстрировать заинтересованность страны происхождения в возвращении мигрантов, а другие – вполне практичны.
Среди них, в частности: гарантии участия в выборах и права собственности для выехавших за границу; отмена виз для соотечественников, являющихся гражданами других стран; признание двойного гражданства; распространение информации о возможностях инвестиций и упрощение бюрократических процедур для инвесторов из диаспоры; развитие транспортного сообщения и различных форм связи со странами проживания диаспор.
Ряд правительств особое внимание уделяют поощрению возвращения высококвалифицированных специалистов (Южная Корея, Тайвань, Китай, Уругвай, Аргентина). Они применяют и моральные, и материальные стимулы, создали специальные правительственные агентства, оказывающие практическую помощь в возвращении, а также научные институты или технологические парки, виртуальные сети и банки данных с целью обеспечить связь между специалистами за рубежом и их коллегами, которые остались дома.
Важная роль принадлежит сотрудничеству между странами происхождения и назначения мигрантов, развитию экономического сотрудничества, в частности, выполнению совместных проектов, заключению соглашений по социальному обеспечению мигрантов, договоренностям по переводу пенсий и тому подобное.
Едва ли не самым большим преимуществом циркулярной миграции, как политической модели, является то, что она отвечает интересам самих мигрантов. Если циркуляция не сводится лишь к временности, а предполагает периодический свободный доступ к стране-реципиенту, она означает для мигранта сравнительно высокий заработок без длительной разлуки со своим социальным окружением и мучительной адаптации за рубежом, а также возможность эффективнее тратить заработанные средства на родине, где цены обычно ниже, чем в стране трудоустройства.
Доступ к более широкому рынку труда позволяет лучше использовать свой трудовой потенциал, приобрести новые знания и заработать средства, которые улучшают ситуацию после возвращения на родину и самого мигранта, и его семьи.
Качественным отличием циркулярной миграции от других типов временных перемещений является также и то, что при временной миграции работодатели не заинтересованы делать взносы в обучение, развитие работника-мигранта, которого они больше не увидят, так же страна назначения не занимается мигрантом, которого не нужно интегрировать в общество.
Вместо этого, циркулярный мигрант из-за периодической повторяемости своих поездок гораздо более тесно связан со страной пребывания, заинтересованность в сотрудничестве с ним выше.
Таким образом, циркулярная миграция снижает риски перемещений и сохраняет их преимущества. Важно, что, как подчеркивают исследователи, она создает для человека большие возможности выбора, что, собственно, является основой человеческого развития в его современном понимании, мигрант не должен выбирать между страной происхождения и направления, а может свободно двигаться между обоими.
Вместе с тем циркулярная миграция не является автоматически положительным явлением для ее непосредственных участников.
Как пишет К. Ньюденд, если постоянные поездки на заработки за границу являются следствием отсутствия перспектив на родине, а социальное продвижение в стране пребывания невозможно. Как и перспектива заработать там сумму денег, способную изменить ситуацию, то есть, если циркулярная миграция является вынужденным решением, а не следствием свободного выбора, при этом есть основания говорить об “отрицательной циркуляции”.
Однако, хотя и с оговорками, циркулярная миграция кажется взаимовыгодной для всех участников, то есть стран происхождения, назначения и мигрантов (win-win-win solution). По мнению экспертов, это доказывает распространение де-факто циркуляции, которую спонтанно практикуют мигранты. Отсюда условия, при которых она возникает, стоят изучения и учета при принятии политических решений, направленных на продвижение этой модели.
Да, не сложно заметить, что циркулярная миграция является достоянием регионов, где движение через границу свободное или, по крайней мере, не является уж слишком затрудненным.
Она характерна для экономических и политических союзов, например, ЕС, СНГ, была наиболее распространенной формой миграции мексиканцев в США до 1990-х гг., когда пограничный контроль со стороны Соединенных Штатов был значительно усилен, что имело следствием не уменьшение миграции мексиканцев, а их оставление в США на более длительные сроки. Способствует систематической циркулярной миграции, двойное гражданство, которое в той или иной форме признают ныне половина стран мира.
Большинство мигрантов, которых можно охарактеризовать как циркулярных, выполняют сезонные работы за границей, часто в рамках соответствующих межгосударственных соглашений. Успешный пример демонстрирует Канада, которая приглашает 20 тыс. сельскохозяйственных работников ежегодно на срок от 6 недель до 8 месяцев из Мексики, других стран Латинской Америки. За 30 лет реализации этой программы не было ни одного случая нарушений правил возврата.
Мигранты принимают в ней участие годами. Им предлагают трудоустройство у того же фермера, если работник согласен, и есть потребность в его работе. Работодатель обязан платить мигранту не меньше, чем жителю Канады, предоставить жилье и питание, обеспечить медицинское страхование, оплатить проезд. Эти условия выгодно отличаются от тех, в которые попадают мигранты, пытающиеся нелегально добраться в Канаду.
Это повышает производительность труда и обеспечивает гарантированные заработки, способствующие улучшению жизни домохозяйств мигрантов, накоплению средств для покупки земли или открытия собственного бизнеса.
В то же время, по заключению исследователей, гарантированное обеспечение рабочей силой позволило канадским фермерам, участвующим в программе, увеличить производство, что, в свою очередь, обусловило рост трудоустройства в сельском хозяйстве страны в целом и смежных отраслях.
Еще один пример, обсуждаемый в литературе, – Испания, которая приглашает сельскохозяйственных работников на срок до 9 месяцев. Вернувшись, мигрант должен зарегистрироваться в консульстве Испании на родине, что является не только контрольной, но и поощрительной мерой: в следующем году такой работник освобождается от прохождения процедур отбора.
Через 4 года сезонной работы иностранец получает облегченный доступ к долгосрочному разрешению на трудоустройство. Здесь Испания рассматривает добросовестных и дисциплинированных сезонных работников как наиболее приемлемых кандидатов на иммиграцию для постоянного проживания.
Больше всего сезонных иностранных работников в рамках межгосударственных соглашений (до 350 тыс. ежегодно) привлекает Германия, заключившая соответствующие договоренности с 8 странами Центральной Европы. Это Польшей, Чехией, Словакией, Венгрией, Словенией, Литвой, Латвией, Эстонией.
Их нанимают на срок 90 дней в течение года для строительства, сельского хозяйства, туристического обслуживания. В 1990-е гг. эти миграции сыграли не только экономическую, но и важную социально-политическую роль, положительно влияли на процесс интеграции центральных европейских стран в объединенную Европу.
Приведенные примеры, однако, относятся к сезонной миграции, где циркуляция рабочей силы логична. В остальных случаях обеспечить ее сложнее. Работодатели не заинтересованы менять уже опытного работника на вновь прибывшего. А работники – терять рабочее место и заработок.
Поэтому циркуляция миграции малоквалифицированных работников для других, кроме сезонных работ по большей части обеспечивается строгими законами, что типично для стран-импортеров рабочей силы Персидского залива и Юго-Восточной Азии. Здесь применяют краткосрочные контракты, причем получить разрешение на длительное трудоустройство или натурализоваться практически невозможно.
В то же время циркуляции миграции способствует отсутствие перспектив в большинстве стран происхождения, а также возможность повторного прибытия в страны назначения.
Вместо этого, Испания предлагает пример обеспечения циркуляции на основе демократических принципов, включающих как контроль, так и поощрение. На основе соглашений со странами назначения мигрантов поощряют к овладению специальностями, в которых есть потребность и в Испании, и на родине, предусмотрены механизмы признания приобретенной за рубежом специальности и т.п.
Успешный пример поощрения циркуляции со стороны страны происхождения демонстрируют Филиппины, имеющие длительный опыт регулирования зарубежной занятости населения, обучения мигрантов, защиты их прав, поддержки семей, которые остаются дома, реинтеграции по возвращении. К сожалению, здесь речь идет об отрицательной циркуляции, поскольку к повторяемости поездок на заработки за границу филиппинцев побуждает отсутствие возможностей дома.
Вместе с тем, наряду с положительными, есть и другие примеры, которые свидетельствуют, если циркулярная миграция урегулирована недостаточно, то может легко превратиться в постоянную или нелегальную, то есть противоречить своим целям. Вполне понятно, что пока условия в стране происхождения не улучшатся, циркулярный мигрант во многих случаях будет пытаться остаться в стране назначения на более длительные сроки, даже на нелегальном положении, перевезти туда семью.
С другой стороны, государства-реципиенты, особенно когда речь идет о квалифицированных работниках, студенты, завершившие обучение, могут рассматривать циркулярных мигрантов как наиболее перспективных кандидатов для постоянного переселения, содействовать ему.
Серьезные оговорки высказываются в связи с тем, что непродолжительность срока пребывания циркулярного мигранта в стране может обусловить ограничение его прав по сравнению с постоянными жителями, превратить таких мигрантов в людей «второго сорта».
В частности, С. Вертовец отмечает, что при конструировании политики циркулярной миграции необходимо учитывать важность нескольких существенных вопросов. Это будут ли мигранты жестко закреплены за определенным местом работы и работодателем, что будет увеличивать вероятность эксплуатации и ограничивать возможности их социальной мобильности.
А также послужит ли эта модель для закрытия рынка труда для других потенциальных мигрантов; станут ли санкции за нарушение сроков пребывания, не возврат на родину более жесткими. Будут ли исключены, учитывая временность пребывания, любые усилия по интеграции мигрантов, что, в свою очередь, сделает эту категорию мигрантов более уязвимой, социально исключенной и пространственно сегрегированной.
Отдельного внимания требует вопрос пенсионного обеспечения. Ведь на сегодня временные рабочие в основном лишены возможности воспользоваться своими социальными взносами, поскольку в течение ограниченных сроков трудоустройства за рубежом они не могут накопить минимально необходимые для приобретения права на пенсию суммы.
Глобальная комиссия по миграции в своем докладе, о котором уже говорилось, признавала, что циркулярная миграция действительно несет опасность высокой эксплуатации мигрантов и превращения временной миграции в постоянную. Однако она подчеркивала, что государство способно минимизировать эти угрозы адекватными политическими мерами. Нужно четко определить и осознать суть циркулярной миграции, создать необходимую законодательную базу, разработать конкретные схемы и механизмы ее реализации.
Эти задачи актуальны и для Украины. Во-первых, как свидетельствуют исследования трудовой миграции украинцев за границу, ее значительная часть имеет признаки спонтанной циркуляции: работники-мигранты совершают периодические, повторяющиеся поездки на заработки на сравнительно непродолжительные сроки. Они характерны, прежде всего, для трудоустройства граждан в соседних государствах, таких как Россия, Польша, Венгрия.
Во-вторых, учитывая продвижение идеи циркулярной миграции на уровне ЕС, можно надеяться на совместное осуществление соответствующих программ, договориться о которых будет значительно легче, чем заключить стандартные соглашения о трудоустройстве. Это позволит успешнее защищать права работников-иммигрантов, уменьшить риски нелегального трудоустройства за рубежом.
Но самое главное — циркулярная миграция явно отвечает национальным интересам Украины, поскольку, применяя эту модель, возможно, сохранить граждан для государства, предотвратить окончательную потерю их трудового и интеллектуального потенциала. Она, конечно, не панацея, однако может быть полезной в поисках ответов на вызовы трудовой миграции, решения предопределенных ею проблем.
Использование модели циркулярной миграции требует активного участия государства в ее организации, а также развития плодотворного международного сотрудничества. Основными направлениями соответствующей политики должны стать, во-первых, поощрение возвращения в Украину эмигрантов, которые уже длительный срок работают за пределами государства, представителей диаспоры, во-вторых, развитие временных схем трудоустройства за рубежом.
Самые актуальные задачи с целью достижения циркуляции перемещений заключаются в обеспечении свободного передвижения через границы, благодаря договоренностям о безвизовом режиме поездок украинцев в ЕС; в заключении соглашений со странами назначения о временном, сезонном трудоустройстве для выполнения определенных работ; урегулировании вопроса начисления пенсий, других социальных выплат с участием стран трудоустройства мигрантов.
А также в обеспечении постоянных связей с мигрантами за рубежом путем совершенствования работы консульских учреждений, создания и поддержки культурных центров, школ, объединений мигрантов, обеспечения участия мигрантов в выборах в Украине; разработке и внедрении конкретных мер, направленных на содействие возвращению и реинтеграции мигрантов на родину.
Автор: О.А. Малиновская, доктор наук по государственному управлению, советник при дирекции Национального института стратегических исследований (Киев)
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.