Вступление. Среди многих детерминант, обусловливающих социальную и фискально-экономическую дифференциацию населения страны, являются территориальные особенности размещения производительных сил и разделения труда, условия расселения и осуществления процессов социализации.
В соответствии с современной мировой практикой значительное количество важных в социальном контексте функций в основном перешли в компетенции регионов. При этих обстоятельствах вопросы их развития и взаимоотношений в обществе между гражданами и местными и центральными органами власти являются чрезвычайно важными для Украины.
Формулирование цели статьи и задач. Несмотря на значительное количество дельных предложений, и обобщений относительно различных аспектов социальной конверсии экономики через привлечение потенциала территорий, до последнего времени как в теоретическом, так и в методологическом контексте есть пробелы, которые не позволяют выйти на системное видение механизма развития и функционирования государства социальной направленности.
Особенно это касается причин неравенства доступа населения к социальным и экономическим ресурсам в различных регионах страны.
Целью статьи является оценка имеющейся внутренней региональной сбалансированности между социальной и сугубо экономической компонентой развития. Исходя из цели, сформулированы задачи по определению связи законодательной базы страны с процессами формирования и поддержания финансовых потенций регионов, анализа и оценки финансовых возможностей местных бюджетов и обоснования мер по сужению поля асимметрии в социально-экономическом развитии регионов.
Изложение основного материала. Практически нет ни одной сферы государственной политики, в частности при выполнении социальной функции, в которой можно было бы обойтись без привлечения регионов. По утверждению известного украинского экономиста М. Чумаченко, «в развитых странах действуют самостоятельно пять властей, а именно: законодательная, исполнительная, судебная, власть средств массовой информации и власть регионов”.
Именно в них формируются признаки общности людей, их экономической и социальной целостности, сочетаются интересы всех субъектов хозяйствования. Здесь регион – это не только часть территории страны, а фактически ее мезо аналог. Поэтому сквозь призму регионов можно репрезентировать все накопление общегосударственных проблем социальной конверсии экономики.
Так, расчеты удельного веса регионов в валовой добавленной стоимости страны (далее ВДС) в динамике за период 1996-2009 гг. свидетельствуют о расхождениях в экономической активности регионов и даже об их постоянном усилении.
В 1996 г. по удельному весу в ВДС страны регионы отличались от 0,5% (г. Севастополь) и 1,2% (Черновицкая область) до 12,3% (Донецкая область), в 2009 г. на указанных территориях – от 0,7% и 0,9%, соответственно, до 18,6% (г. Киев), то есть размах вырос более чем в 1,5 раза.
Особенно необходимо выделить факт значительно более высокого роста вклада г. Киева в формирование ВДС страны, который увеличился за указанный период с 7,4% до 18,6%, а доля взноса областей Украины уменьшилась с 89% до 77,7%.
Остается высокой концентрация ВДС в 7 регионах (60,3%). А именно в Киеве -18,6% и Донецке – 11,4%, Днепропетровской области – 10,2%, Одесской – 5,3%, Харьковской – 6,5%, Луганской – 4,2%, Запорожской – 4,1%. В то же время численность населения этих регионов составляет менее половины населения Украины (43,3%), а площадь их территории – 29,5% от общей территории Украины.
В условиях нестабильной рыночной среды особенно определяющим инструментом влияния государства на экономическое и социальное развитие страны, ее регионов в самых различных аспектах предстают финансы. В их числе, как ключевые – государственный и местный бюджеты.
Европейская практика показывает, что достаточность и степень улучшения общественных услуг зависит от своевременности, прозрачности и системности проведения бюджетной децентрализации.
Вместе с тем в Украине к этому времени объемы местных бюджетов и развитие общих условий проживания населения все больше зависят от решений центральных органов власти, а не от эффективности управленческих мероприятий по развитию потенциала социализации экономики соответствующих территорий.
Сравнительный анализ изменений среднего уровня доходов и расходов местных бюджетов на одно лицо (без межбюджетных трансфертов) за 2000-2010 гг. свидетельствует, что финансовые возможности местных бюджетов регионов по обеспечению собственных расходов собственными доходами ухудшились.
Так, в 2010 г. Днепропетровская область, по сравнению с 2000 г., по уровню доходов на душу населения переместилась с 5 на 4 место, а по расходам осталась на 18 месте. Донецкая область – с 4 на 5 и с 7 на 26. Харьковская область – с 8 на 10 и с 13 на 25 место соответственно. И, наоборот, Волынская область переместилась по доходам с 20 на 25, а по расходам с 11 на 3 место. Ровенская область – с 26 на 21 и с 22 на 4 место соответственно.
Однако перечисленные деструкции неоднозначно воспринимаются даже среди ученых, неадекватно комментируются в средствах массовой информации, что только усиливает противостояние интересов отдельных территорий.
Прежде всего, это объясняется несовершенством правового поля, которое по действующим в нем нормам существенно сужает финансовые возможности местных бюджетов, особенно областного бюджета, который, в соответствии с действующим законодательством именно и должен обеспечивать развитие общих условий проживания населения области.
Негативный отпечаток накладывает также несовершенство и недостаточность развития институциональных форм социального партнерства бизнеса и власти.
Это привело к таким изменениям структуры расходов сводного бюджета государства по функциональной и экономической бюджетной классификации. Изменения не дают возможности регионам на протяжении всех лет независимости Украины привлекать средства на системное развитие жилья, сетей коммунального хозяйства, водоснабжения.
А также проводить благоустройство городов, сел, поселков, строить дороги, мосты, укреплять техническую базу социальной инфраструктуры в тех объемах, что нуждается население для обеспечения доступности социальной инфраструктуры независимо от места проживания, адекватно их налоговой нагрузке.
На протяжении 2002-2010 гг. фактически возрос только удельный вес расходов по социальной защите и социальному обеспечению населения (с 21,0% до 27,6%) и незначительно по образованию (с 20,3% до 21,1%) и духовному и физическому развитию (с 2,4% до 3,0%).
Динамика доли расходов по всем другим сферам финансирования приобрела устойчивую тенденцию к уменьшению. Доля оплаты труда работников бюджетных учреждений местных бюджетов (с начислениями на заработную плату) выросла с 35,8 % до 45,2 %, с большими различиями по регионам, особенно среди местных бюджетов самих регионов.
По-разному можно толковать подобные изменения. Но бесспорным является то, что с ростом бытовых позиций граждан доля расходов на социальную защиту и социальное обеспечение населения должна уменьшаться, а все остальные расходы, как условие формирования человеческого потенциала и обеспечения экономического роста, должны были расти.
В разрезе регионов эта алогичность подкрепляется и деструкциями формульного распределения бюджетных средств, содержанием которых является отсутствие зависимости от эффективности регуляторных функций власти на местах.
Понятно, что рычаги глубинных социально-экономических преобразований находятся вне системы образования, тем не менее, вызывает удивление тенденция падения доли расходов на образование в таких регионах, как Луганская, Днепропетровская, Донецкая, Одесская области, АР Крым и г. Киев, особенно учитывая их вклад в формирование ВДС страны.
Чрезвычайно значимым в контексте понимания негативного характера этих изменений является механизм осуществления межбюджетных трансфертов, что принципиально не изменился с введением новой редакции Бюджетного кодекса Украины. Если взять за отправную точку классификацию бюджетных трансфертов, то базовыми из них для реализации политики гарантирования государством минимального по действующим стандартам уровня социальных услуг следует признать следующее.
Это „…дотацию на выравнивание бюджета АРК, областным бюджетам, бюджетам городов Киева и Севастополя, районным бюджетам и бюджетам городов республиканского и областного значения, другим бюджетам местного самоуправления…”. И „дополнительную дотацию на выравнивание финансовой обеспеченности местных бюджетов”.
В этих обстоятельствах большинство местных органов власти воспринимают местные бюджеты, прежде всего, как «расходы” или как „доходы”, но, к сожалению, не как «баланс доходов и расходов».
Одним из индикаторов перспективности развития системы бюджета в действующем правовом поле может стать результат проведенного анализа изменения удельного веса работников, оплата труда которых финансируются за счет бюджетных средств, в общем количестве работников субъектов хозяйствования.
Так, только за 2 последних года она выросла в среднем по Украине с 31,8 до 33,6%, а в 11 областях уже достигла более 40%. Здесь фактическая занятость населения в экономической деятельности у половины регионов Украины значительно отстает от занятости в бюджетной сфере.
Очевидна принципиальная потребность государственного осмысления социальных аномалий, которые формируются вследствие разбалансированности между реальной экономической активностью региональных субъектов и несовершенной политикой, с точки зрения роста и рационального использования местных бюджетов и закрепления ее результатов за территориями.
Если сравнить изменения в объемах фонда зарплаты работников бюджетной сферы и налога с доходов физических лиц, который платит работающее население страны, за 2002-2010 гг., то их соотношение меняется не в пользу последнего. В 2002 г. объем фонда зарплаты уже превышал указанный налог в 1,5 раза, а за 2010 г. – в 1,8 раза. Понятно, что такие тенденции занятости населения бесперспективны в дальнейшем развитии качества и доступности социальных услуг.
Мы провели нетрадиционный анализ влияния местных органов власти на рост доходов местных бюджетов в контексте обеспеченности ими ряда функциональных расходов (без межбюджетных трансфертов) налогом с доходов физических лиц.
Объем этого налога и его динамика реально воспроизводят способность власти к расширению арены труда и повышению занятости населения, к формированию основ благосостояния из-за возможности привлечения членов домохозяйств к продуктивному труду, а также обеспечение законопослушности бизнеса, власти, общества относительно своевременности и полноты оплаты труда работающих граждан и соответствующих налогов и сборов.
Установлено, что доля объема налога на доходы физических лиц в общей сумме собственных доходов местных бюджетов за период действия БКУ в редакции 06. 2001г. до утверждения его в новой редакции 2010 г. выросла до 63,4%.
Но поступления налога на доходы физических лиц, уплаченного в местные бюджеты Украины обеспечивали в среднем только 43,7% собственных расходов местных бюджетов в 2002 г. и 33,6% в 2010г. Можно констатировать, что его потенции уменьшились на 10 пунктов.
Способность налога на доходы физических лиц в обеспечении собственных расходов местных бюджетов по социально-культурной сфере на протяжении определенного периода также приобрела перманентный характер с тенденцией к уменьшению и обеспечивала их в 2010 г. только на 43,0%, что в 1,4 раза меньше от 2001 г.
Имеющиеся тенденции свидетельствуют, что объем налога на доходы физических лиц растет медленнее, чем объем основных расходов местных бюджетов „»…ведь наше государство, — по выражению академика НАН Украины, директора Института демографии и социальных исследований им. М. В. Птухи НАН Украины Е. Либановой, – до сих пор не занимается популяризацией самообеспечивающего поведения населения, направленной на повышение собственного благосостояния собственными усилиями”.
Ставится под сомнение и изменение к лучшему в финансовой самодостаточности регионов с включением местных налогов и сборов, налогов малого бизнеса (единый налог для субъектов малого предпринимательства, фиксированный сельскохозяйственный налог). По нашим расчетам, их удельный вес в собственных доходах местных бюджетов составлял в 2010 г. только 2,7%, тогда как в 2002 г. – 4,0%.
Понятно, что ни налог на доходы физических лиц, ни налоги малого бизнеса не являются целевыми для финансирования конкретных расходов местных бюджетов.
И негативные тенденции роста разрыва между объемами их поступлений и расходами на социально-культурные мероприятия свидетельствуют:
Во-первых, об усилении финансовой несостоятельности местных бюджетов выполнять свои функции адекватно финансовому потенциалу регионов.
Во-вторых, о достаточно низком уровне ответственности местных органов власти относительно роста самодостаточности местных бюджетов и эффективности использования бюджетных средств.
В-третьих, низкий уровень информирования населения и субъектов крупного, среднего и малого бизнеса по формированию доходов государственного и местных бюджетов и публичности их планирования, исполнения и контроля для обеспечения социально-культурного развития регионов, что является причиной незаинтересованности населения и субъектов хозяйствования по уплате налогов и сборов.
В-четвертых, о росте угрозы введения дополнительных налогов и сборов или увеличения размеров ставок на действующие налоги (например, акцизный сбор). Их платит население также из „собственного кошелька”, для покрытия растущего дефицита в финансировании расходов даже по социальной защите населения, социально-культурной сфере, не учитывая расходы на развитие жилищно-коммунального хозяйства, экологии и тому подобное.
Достаточность и качество социальных услуг, в условиях ограниченности государственных финансовых ресурсов, прежде всего, зависит от эффективности их использования, что, в свою очередь, в наибольшей степени зависит от системы государственного управления, качества и достоверности информационного обеспечения социальной политики государства.
Вместе с тем в Украине до сих пор не созданы условия для внедрения европейских инструментов диагностики эффективности и рациональности модели формирования и выполнения расходной части бюджетов всех уровней с учетом общего объема государственного финансового ресурса в разрезе регионов.
Хотя, согласно действующему в течение 2001-2010 гг. Бюджетному кодексу Украины и его новой редакции от 8 июля 2010 г. № 2456-VІ, расходы бюджета толкуются как „…средства, направляемые на осуществление программ и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом… ”.
Получается, что для полного представления об общем объеме государственных финансовых ресурсов, который используют на уровне городов, сел, поселков регионов, необходима информация не только об объеме местных бюджетов, а также об объеме финансов. Их предоставляют центральные органы власти местным бюджетам за счет государственного бюджета в соответствии с утвержденными Верховной радой Украины и правительством государственными программами.
Но общедоступными в разрезе регионов являются только статистические показатели и отчетные данные Министерства финансов Украины о выполнении местных бюджетов по экономической и функциональной бюджетной классификации, с учетом объемов межбюджетных трансфертов и без них.
К сожалению, до сих пор украинское законодательство и действующие нормативные акты не предусматривают официальную и публичную статистическую отчетность министерств и ведомств (как главных распорядителей средств государственного бюджета) относительно планирования и использования средств государственного бюджета в разрезе регионов в полном объеме.
Как следствие, полной информацией об изменениях общего объема средств государственного и местных бюджетов и его структуры в разрезе регионов (с учетом выполнения всех общегосударственных программ) не обладают не только органы местной власти и общественность, а даже и центральные органы власти.
Указанное несовершенство методологической конструкции бюджета и отчетности главных распорядителей средств об использовании государственного и местных бюджетов вместе в разрезе регионов не позволяет объективно и полно оценить выполнение социальной политики государства на местном уровне ни по одному виду социальных услуг.
Естественно, что принятие управленческих решений в условиях неполной информации относительно степени удовлетворения потребностей региона и реального их финансирования, эффективности и результативности использования общего объема государственных средств приводит к проблемам уже не финансового характера, а таким, которые связаны с неадекватными управленческими влияниями.
Время, в которое мы живем — это время динамических изменений. Все процессы развиваются быстро и очень противоречиво. Подобное развитие ситуации показывает наличие в ней значительного спектра не только неиспользованных возможностей, но и скрытых угроз. Идет угроза об ухудшении законопослушности бизнеса и населения и уменьшении его доверия к любой власти.
Поскольку Украина формирует „коридор” возможных „украинских сценариев” по достижению на территории национальных стандартов благосостояния европейского уровня в регионах, должны быть начаты изменения такого характера. Которые обеспечили бы переход от бюджета как финансового плана доходов и расходов в бюджет в качестве инструмента регулирования темпов и пропорций общественного развития на уровне регионов, городов, сел, поселков, гарантирующих социальный прогресс.
Эту работу следует переориентировать с однобокой поддержки депрессивных регионов за счет выравнивания всех регионов в плоскость недопущения снижения активности регионов-лидеров, что увеличит доходы местных бюджетов и государственного бюджета и, соответственно, его объем средств на развитие регионов-реципиентов.
Выводы. Научный и практический опыт показывает, что чем больше усиливается динамика экономической подсистемы регионов, тем более сложными и разнообразными становятся формы поддержания на достигнутом уровне социальных аспектов жизни населения, не говоря уже об их ускорении.
Игнорирование факта существования в современной социальной системе общества механизма в торможении прогрессивного прогресса цивилизации, превращает методологию бюджета и межбюджетных отношений в их нынешнем варианте на дополнительный инструмент централизации финансовых ресурсов.
При этом нивелирует все попытки регионов по поиску возможностей финансового обеспечения из разных финансовых источников и использования в полной мере действующих форм роста потенциала по социализации экономики регионов.
Поэтому в сжатые сроки необходимо провести исследования по регионам на предмет определения „фотографии” уровня их социального положения и сформировать социально-экономические кадастры регионов.
Требует усовершенствования механизм социального регионального восхождения, по которому властные структуры должны будут не ожидать поступления средств, а находить источники их продуцирования.
Это потребует кардинального изменения принципов бюджетной политики, а именно: внедрения „бюджета развития” и „бюджета роста” регионов вместо „выравнивания бюджета”, что, в конце концов, улучшит обеспечение доступности, своевременности и качества оказания услуг государственной и коммунальной социальной инфраструктуры, независимо от места проживания граждан.
Важным шагом в этом направлении должно стать создание системы в оценке работы всех звеньев исполнительной власти по планированию и использованию общего объема средств государственного и местных бюджетов в разрезе регионов Украины. С одновременным внедрением единой государственной информационной базы для мониторинга и прогнозирования развития социальных услуг в регионах при объединении всех государственных источников их финансирования.
Автор: Н.М. Деева, доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.