Программный бюджет рассматривается как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов в условиях реформирования системы местного самоуправления.
Проанализирована международная практика и эволюция применения программно-целевого метода составления бюджета в развитых странах – членах Организации экономического сотрудничества и развития. Рассмотрен украинский опыт составления и выполнения бюджетных программ, предложены пути совершенствования механизма их реализации на основе использования мировых достижений и научных наработок.
Основное внимание сконцентрировано на наиболее актуальных направлениях: потенциальных возможностях, планировании и показателях оценки выполнения программного бюджета. Показано, что применение методологии единых правил и процедур разработки и использования программного бюджета по принципу целостности позволяет гибко управлять процессом распределения бюджетных средств.
Фактически формат программного бюджета обеспечивает переход от сметного к программно-целевому методу финансирования и расширяет границы финансовой и административной самостоятельности учреждений в управлении собственными средствами.
Программный бюджет не будет дееспособным без четкого разграничения функций регионов и государства. При взвешенном подходе к нему как к институциональному инструменту программный бюджет может стать надежным средством соблюдения правительством социальных гарантий и других социальных обязанностей, конституционно закрепленных социальным характером государства.
Ключевые слова: программный бюджет, программно-целевой метод, бюджетная услуга, реестр расходных обязанностей, целевые программы.
Постановка проблемы. Бюджетные расходы на социальную инфраструктуру увеличиваются ежегодно. Однако их объем не соответствует ни текущим, ни перспективным потребностям ее развития. Несмотря на правительственную риторику, не реализованы задачи стандартизации социальных расходов на обеспечение базовых минимальных потребностей потребления услуг.
Неэффективной остается государственная бюджетная политика, которая не только удерживает социальную инфраструктуру на низком уровне по сравнению с зарубежными странами, но и не обеспечивает контроль над целевым использованием бюджетных средств.
Анализ последних исследований и публикаций. Кризисная ситуация последних лет, которая продемонстрировала несовершенство существующей модели финансирования социальной инфраструктуры, побуждает к пересмотру социально-экономической, бюджетной и налоговой политики в отношении социальной инфраструктуры.
Начато активное обсуждение проблематики совершенствования налогово-бюджетной политики на региональном уровне и реформирования межбюджетных отношений.
Исследования по данным вопросам проводили Ю. Б. Иванов, М. А. Кизим (Y.B. Ivanov, M.O. Kyzym), вопросами сбалансированности бюджетного обеспечения социальной сферы занимались В. И. Надрага (V. N. Nadraha), составлением программно-целевого бюджета на местном уровне — М. И. Кульчицкий (M.I. Kul’Chys’Kyi), измерением бюджетных программ — К. В. Павлюк (K.V. Pavliuk), доступностью арендного жилья — О. А. Бильовский (O.A. Bil’ovskyi). Совершенствуется методология разработки государственных целевых программ.
Целевой трансформации подвергается бюджетный процесс в зарубежных странах – как развитых, так и развивающихся. Инновационными направлениями его развития считаются управление бюджетными программами по результатам, постановка целей и игровое моделирование, которые предусматривают распределение и освоение государственных ресурсов, сочетание целей и методов финансирования и тому подобное.
Вопросами бюджета с ориентацией на результат занимаются не только научные работники, но и такие организации как МВФ, ОЭСР, государственная администрация Великобритании. Среди зарубежных авторов, изучавших вопросы программного бюджета, можно назвать Ханса де Брюйна (Hans de Bryuyn), Г. Кокинза (H. Kokynz), Г. Бевана и С. Худа (H. Bevan, S. Khud).
Важно отметить, что в дискуссиях украинских экономистов по вопросам программного бюджета не встает тема управления бюджетным процессом и социальной инфраструктурой. Невозможно принять программные принципы бюджетно-финансовой политики, не исследуя методологию составления бюджета.
Программный бюджет — это не просто механический набор социальных программ. Он является сложной системой институтов и инструментов, благодаря которым осуществляется взаимосвязь между программными целями и достигнутыми результатами, происходит корректировка и балансировка социальной политики в отношении инфраструктурных отраслей.
Однако программный бюджет не будет дееспособным без четкого разграничения функций регионов и государства. При взвешенном подходе к нему как к институциональному инструменту он может стать надежным средством соблюдения правительством социальных гарантий и других социальных обязанностей, конституционно закрепленных социальным характером государства.
В связи с изложенной целью работы определение социально-экономического содержания и регуляторного значения программного бюджета, является обоснование организационных и правовых условий его внедрения в условиях реформы местного самоуправления.
Изложение основного материала исследования. Программный бюджет – основа целевого планирования социально-экономического развития муниципальных образований и расположенных на их территории учреждений социальной инфраструктуры.
Эффективным методом его разработки является программно-целевой метод, который обеспечивает менеджерский подход к государственному регулированию межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной иерархии. От государственного, областного до городского, районного, сельского, поселкового бюджетов и бюджетов территориальных общин.
Эволюционное развитие концепции программного бюджета, который существенно повлиял на реформирование системы управления бюджетными потоками и определил характер технологий и структуру программно-целевого бюджета, в наибольшей степени прослеживается на примере США. Первые попытки по внедрению программно-целевого бюджета приходятся на 1949-1962 гг.
В 1949 г. был разработан программно-целевой бюджет (Performance Budget), в котором впервые акцент поставлен не на расходах государственных ресурсов, а на выполнении государственных функций, на достижении результатов.
В течение 1962-1971 гг. в ходе разработки программного бюджета использовали подход, который состоял из трех стадий планирования, программирования, составления бюджета (Planning, Programming, Budgeting System, PPBS). Его целью было достижение оптимального распределения ресурсов на основе оценки стоимости каждой программы.
Для дальнейшего развития программно-целевого составления бюджета в 1993 г. был принят закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results).
Закон GPRA определял несколько основных целей, которые могут быть заложены в бюджетную политику, и основные пути их достижения. Они концентрируются вокруг измерения социальной и экономической эффективности реализации программ; повышения качества предоставляемых услуг; разработки программ по ориентации на конечный результат и усовершенствовании управления бюджетно-финансовой системой.
Из приобретенного в США опыта внедрения бюджета, ориентированного на результат, можно сделать вывод, который является краеугольным для усовершенствования социальной политики в Украине.
В условиях перераспределения значительной части валового национального дохода через государственный бюджет программно-целевое составление бюджета является средством повышения эффективности использования государственных финансов. Однако это возможно, когда в одном процессе объединены управленческие технологии (эффективный менеджмент) и методы усовершенствования составления бюджета.
По данным международных исследований, в частности Немецкого общества международного сотрудничества, 24 страны из 34 стран-членов ОЭСР осуществляют или пытаются внедрить программное составление бюджета.
Каждая из развитых стран рассматривает программный бюджет, исходя из собственных целей развития, обеспеченности населения услугами, динамики рыночных отношений, внутренних и международных рисков, специфики управления экономикой и другими факторами. Как результат, программные бюджеты отличаются друг от друга стратегией и последовательностью внедрения.
Одной из европейских стран, где программно-целевое составление бюджета получило наибольшее развитие, является Франция. Опыт Франции, во-первых, убедительно свидетельствует, что нормативный подход к разработке программного бюджета как системы стратегических целей отражает государственную политику стран ЕС по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, реализации задач расширения и повышения качества услуг, которые предоставляются населению за счет средств бюджетов всех уровней.
Во-вторых, повышение эффективности государственных расходов предполагает инкорпорацию технологии программного бюджета в бюджетный процесс, что является значительным инновационным шагом в совершенствовании правил и процедур составления бюджета. Это свидетельствует, что существующая практика использования программного бюджета как дополнительного инструмента наряду с традиционной методологией управления бюджетным процессом теряет свою актуальность.
Действующее законодательство ЕС требует от стран-членов разрабатывать бюджет только в программном формате. Например, особенность немецкого опыта государственного управления заключается в разработке финансово-политических целей в рамках земельной децентрализованной бюджетной ответственности.
Утверждая задачу, орган законодательной власти определяет, что должно быть сделано, а органы исполнительной власти – путь и механизмы реализации. Деятельность органов государственной власти координируется заключением контрактов на всех уровнях управления.
Для того чтобы такая деятельность органов государственной власти оставалась управляемой, и правительство федеральной земли несло политическую ответственность перед земельным парламентом, применяется разноплановая, всесторонняя и актуальная информация.
Доступность такой информации обеспечивается контроллингом управления, опирающимся на единую систему целей и отчетности с использованием стандартного программного обеспечения управления организацией или учреждением. Внедрение программного документа как нового механизма финансирования деятельности бюджетных учреждений, как показывает опыт Германии, является результатом договоренностей между законодательной и исполнительной властью.
Международная практика формирования программного бюджета характеризуется разнообразными формами проявления и постоянно совершенствуется, в том числе в направлении системности в решении социально-экономических проблем, что позволит регионам манипулировать финансовыми ресурсами.
Программное составление бюджета осуществляется в странах Восточной Европы и странах СНГ. Например, в Казахстане с 1999 г. продолжается работа по совершенствованию бюджетной системы и повышению эффективности бюджетных расходов на основе программно-целевого подхода. Это происходит в тесной взаимосвязи с реструктуризацией бюджетного сектора и передачей некоторых функций в конкурентную среду.
Все бюджетные программы поделены на текущие и программы развития и отражают социально-экономические приоритеты. Соответственно разделение программного бюджета на текущий и бюджет развития позволяет оценить стоимость выполнения государством своих функций, а также систематизировать бюджетные программы с учетом интересов страны, регионов и конкретных отраслей социальной и экономической деятельности.
В РФ 38 регионов имеют долю программных расходов 50% и более. У лидеров внедрения новых технологий составления бюджета доля программных расходов регионального бюджета составляет 97-99%. Муниципальные образования этих регионов постепенно приобщаются в процесс формирования программного бюджета.
Обзор практик составления бюджета в странах ОЭСР показывает, что некоторые страны вышли за пределы бюджетных документов и модифицировали свою бюджетную классификацию с целью включения в нее информации о результатах деятельности.
Новизна функционального значения контроля над исполнением бюджета заключается в том, что контроль над целевым использованием средств заменяется контролем над соответствием достигнутых результатов заданным целям. Контроль над целевым использованием средств остается лишь применительно к высоко агрегированным расходам.
Концепция программного финансирования меняет и характер управления отраслевыми подразделениями министерств. На структуры регионального и муниципального уровня возлагается ответственность за выполнение плановых целевых показателей, что сопровождается повышением уровня самостоятельности в расходовании бюджетных средств.
Фактически формат программного бюджета обеспечивает переход от сметного к программно-целевому финансированию. А также расширяет самостоятельность заведений в управлении собственными финансами.
Для Украины рассмотрение и решение проблем финансирования расходов бюджетов на развитие отраслей социальной инфраструктуры становится первоочередной потребностью.
Анализ современной практики управления бюджетным процессом выявил их деструктивный характер, проявляющийся в динамичном наращивании дефицита местных бюджетов и, как следствие, в потере государственных методов влияния на решение социальных проблем. Ниже приведена динамика снижения уровня в обеспечении отраслей социальной инфраструктуры налогами, что поступают в местные бюджеты.
Потенциал местных бюджетов для финансирования социальной инфраструктуры составил в 2014 г. 35,3% против 68,4% в 1995 г. Наиболее отрицательной является динамика финансирования за счет подоходного налога, доля которого сократилась в 4,2 раза по сравнению с 1995 годом.
Налог на доходы физических лиц за это время в структуре источников финансирования социальной инфраструктуры увеличился в 1,9 раз. Фактически развитие отраслей социальной инфраструктуры переводится на доходы населения, объем которых уступает подоходному налогу.
Одновременно с ограничением источников развития социальной инфраструктуры выявляется негативный тренд социального расслоения местных бюджетов по уровню финансирования социальных отраслей. Результаты исследований выявляют разбалансированность финансового планирования в отраслях социальной инфраструктуры, что приведет к бюджетным диспропорциям и ограничению доступа населения к услугам.
Для Украины критически важно усовершенствовать методологические подходы к реформированию механизма развития социальной инфраструктуры. Целесообразно развивать межбюджетные отношения на основе программного подхода, снижающего социальные риски при ассигновании бюджетных ресурсов на развитие социальной инфраструктуры.
В Украине, начиная с 1998 г. применяются некоторые элементы программно-целевого метода в бюджетном процессе. Эти бюджетные запросы предоставляются с обязательным определением основной цели деятельности, задач на плановый год, а также с осуществлением анализа результатов деятельности, достигнутых за предыдущий год; существует возможность перераспределения бюджетных расходов с целью обеспечения их приоритетности на стадии формирования бюджета, а также осуществления среднесрочного бюджетного планирования.
На сегодня применение программно-целевого метода регулируется Бюджетным кодексом Украины (2010), Концепцией применения программно-целевого метода в бюджетном процессе (2002), Концепцией реформирования местных бюджетов (2007) и рядом других законодательных актов.
Формирование бюджета в разрезе бюджетных программ осуществляется только на государственном уровне. Местные бюджеты пока остаются на периферии современных технологий составления бюджета, хотя сегодня одной из первоочередных задач Украины является достижение высокой эффективности использования средств местных бюджетов.
Для повышения эффективности управления средствами местных бюджетов был осуществлен эксперимент с внедрением программного бюджета. Для обеспечения его результативности Министерство финансов Украины определило основные подходы к программно-целевому методу составления и выполнения местных бюджетов.
До конца 2014 г. предполагалось перевести местные бюджеты на программно-целевой метод бюджета. Однако эксперимент не был завершен. Переход от постатейного (сметного) метода формирования бюджета на программный выявил ряд вопросов проблемного характера. Среди них несоответствие количества утвержденных программ экономическим и социальным потребностям регионов, что нивелирует их государственное значение и приводит к демонстрации искусственных показателей эффективности.
До применения программно-целевого метода в бюджетном процессе на уровне местных бюджетов используется временная классификация расходов местных бюджетов.
Законодательство Украины, как это видно из приведенных примеров, предполагает незавершенность структурирования программ по определению затрат, следовательно, и управления и контроля над деятельностью ведомств. Украинский опыт применения программно-целевого метода свидетельствует о необходимости построения четкой иерархической системы бюджета, которая предполагает единство целей, задач, программ, подпрограмм и основных мероприятий (ведомственных целевых программ).
Создание единых правил и процедур программно-целевого метода по принципу целостности позволяет гибко управлять бюджетными средствами и перераспределять ассигнования (за исключением заработной платы) между отдельными направлениями.
При переходе к новому формату классификации видов расходов следует обеспечить увязку распределения бюджетных ассигнований, утверждаемых законом «О Государственном бюджете», с видами бюджетных ассигнований, установленных Бюджетным кодексом Украины: бюджетными программами, признаками главного распорядителя бюджетных средств, функциями, с выполнением которых связаны расходы.
Для выявления результативности бюджетных программ необходимо оценить уровень выполнения каждой из поставленных задач и направлений деятельности. Такой подход позволяет местным органам управления определять приоритеты расходования средств и способы достижения целей.
Для оценки эффективности бюджетных программ в Украине разработаны Методические рекомендации по проведению оценки экономической и социальной эффективности выполнения государственных социальных программ и Методические рекомендации по осуществлению оценки эффективности бюджетных программ.
Эффективность государственных целевых программ обеспечиваются с помощью макроэкономических и отраслевых показателей (ВДВ, объем производства, производительность труда, энергоемкость и т. п.), а также социальных и финансовых программ.
Социальная эффективность оценивается путем применения общих и специфических показателей в зависимости от направления программы и их ранжирования по степени важности.
Параметры достижения поставленной цели определяются путем оценки коэффициентов важности тех или иных показателей в результате экспертного опроса и парных сравнений показателей с использованием специальных шкал. При этом количественная оценка фактических результатов не выполняется. Аналогичный недостаток присущ и рекомендательной оценке эффективности бюджетных программ, которые направлены на выбор путей рационального использования бюджетных средств.
Указанные подходы оценки эффективности программ настроены, прежде всего, на определение экономических параметров успешности реализации программного бюджета, а не на его социальную результативность.
Несовершенство действующих методичных подходов к оценке программ неоднократно отмечено в научной литературе. В коллективной монографии «Социальные результаты государственных программ: теоретико-методологические и прикладные аспекты оценивания» констатируется: «оценивающие подходы, которые могли бы регулировать и развивать систему разработки и реализации социальных программ по новым, более эффективным направлениям, отсутствуют или недостаточно проработаны. При отсутствии информации относительно потребностей населения и влияния программ фактически невозможно обеспечить решение актуальных проблем в социальной сфере».
Об ограниченных возможностях оценки программ и вопросах, которые возникают на этом пути, написано в работе «Бюджетная система».
В частности, в рамках анализа проблемы оценивания программ, указано, что оценить результаты выполнения государственных программ «…практически невозможно, поскольку нет соответствующей методики… Оценка программы осуществляется в целом и в основном касается лишь одного финансового аспекта – соблюдения запланированных объемов расходов. Показатели выполнения также не анализируются из-за отсутствия методики такого анализа и необъективности данных по этим показателям».
Оценка выполнения программного бюджета относится к наиболее важным и недостаточно разработанным проблемам составления бюджета. Существует немало аспектов в программно-целевой методике формирования и контроля над выполнением программ, где применяется макро — и микро моделирование.
Однако существуют сферы, где стоит использовать только один из методов. Инструментарий микро моделирования наиболее приемлем для программ социальной защиты населения. В настоящее время в Украине и во многих странах разрабатывают и применяют для формирования и оценки социальных программ ряд микро имитационных моделей.
Особенностями использованных макромоделей является то, что они ориентированы на нормативные показатели или косвенные социальные результаты реализации программ (например, количество получателей социальных программ, сумма помощи, доля населения с разными доходами и др.).
Украина, как и большинство стран ОЭСР, в ходе внедрения программного бюджета столкнулась с существенными трудностями измерения конечных результатов. Остро встала проблема качества показателей деятельности.
Качественные показатели на уровне индивидуальных оценок – это результат субъективного представления о своем собственном состоянии лица. В связи с этим интерпретация качественных показателей должна быть специфицирована под конкретные типы задач и их прикладного использования. Качественные показатели формируются неспецифическими методами, которые характеризуют условия предоставления услуг и локализованы нормативными стандартами.
Для обоснования программного бюджета необходимо выполнение аналитической работы по оценке потребностей населения в услугах, главным образом, здравоохранения, образования, культуры, социальной помощи, физического и духовного развития, что позволит сформировать методологическую и информационную базу для укладки реестра муниципальных услуг.
Создание реестра услуг на муниципальном уровне должно происходить параллельно с введением реестра расходных обязательств, в основу которого положена оценка потребности в предоставлении услуг. Результаты реестра расходных обязательств используются для формирования и анализа программного бюджета.
Важным считаем введение в практику управления бюджетным процессом показателей стоимости бюджетной муниципальной услуги. Стандарт бюджетной муниципальной услуги характеризуют следующие параметры: количественная и качественная оценка результатов объема предоставления услуг; материально-технические и кадровые ресурсы, требования к организации и технологии оказания услуг, а также механизмы контроля качества и объемов услуг, предоставляемых на муниципальном уровне.
На сегодня в Украине отсутствует четкий порядок формализации бюджетных услуг, что сдерживает внедрение в практику формирования бюджета новых подходов в расчете затрат по видам отраслевых услуг. В качестве базовых показателей оценки потребностей населения в бюджетных услугах, эффективности и результативности их предоставления используются эмпирические финансовые нормативы на единицу измерения соответствующих бюджетных услуг.
Создание единых правил и процедур, среди которых главную роль будут играть аналитические наработки по определению стоимости бюджетной услуги, расширяет возможности финансового менеджмента для государственных и муниципальных структур, без чего невозможен полномасштабный контроль над выполнением программного бюджета.
При отсутствии в стандартах качества бюджетных услуг субъективных показателей качества, анализ в выполнении программных целей будет иметь приоритетное значение для оценки программного бюджета.
Выводы. Программный бюджет необходимо рассматривать с двух позиций. Во-первых, как инновационный инструмент управления процессом финансирования отраслей социальной инфраструктуры на государственном и муниципальном уровне. Во-вторых, как фундаментальный принцип формирования бюджета, применяемый ко всем компонентам системы управления: направлению целей, планированию бюджетов, контролю над деятельностью инфраструктурных отраслей.
В своем методологическом и процедурном значении программный бюджет, ориентированный на результат, обеспечивает потенциальную возможность повышения эффективности бюджетных расходов, направленных на качественное предоставление социально важных услуг. В условиях муниципальной реформы практическое значение программного бюджета существенно возрастает.
Местным органам власти приходится одновременно решать несколько задач: привлекать средства из бюджетов высшего уровня, расширять собственную налоговую базу, изыскивать внутренние возможности оптимизации расходов. Два последних направления со временем будут становиться все актуальнее.
Грамотное применение программного бюджета будет способствовать качественному управлению бюджетно-финансовыми процессами, что является основанием для выявления неиспользованных ресурсов местных бюджетов и социальных отраслей.
Внедрение программного бюджета, как свидетельствует международный опыт, требует поэтапного перехода от традиционной сметной модели к модели формирования бюджета, основанной на оценке результативности программ, что может быть длительным.
Учитывая масштабность предстоящих преобразований, нужны не только постепенные наработки методологического и практического инструментария внедрения новой программной модели формирования бюджета, но и изменения мышления служащих муниципальных органов, разработка и принятие ряда соответствующих законодательных актов.
Внимание к институту программного формирования бюджета растет в условиях реформы финансовой децентрализации, которой вводится новая система межбюджетных отношений, составления, принятия и выполнения публичными органами власти собственных региональных бюджетов. Стратегия реформы должна быть совмещена с составляющими государственного и муниципального управления, в частности с системой планирования на основе принципов формирования программно-целевого бюджета.
Автор: В. М. Новиков, доктор экономических наук, профессор, зав. отдела, Институт демографии и социальных исследований им. М. В. Птухи НАН Украины, E-mail: valery.economy@mail.ru
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.