Оценка вариантов модернизации бюджетной системы Беларуси на современном этапе

Модернизация бюджетной системы
05.12.2011 – На современном этапе в Беларуси отмечается низкий уровень эффективности использования бюджетных средств наряду с относительно невысоким качеством государственных услуг в целом. При этом операции органов государственного управления, связанные с движением бюджетных денег, являются непрозрачными, что способствует сохранению высокого уровня коррупции в государственном секторе.
В свою очередь, избыточная численность занятых в бюджетной сфере составляет, по меньшей мере, 20-25%.

Кроме того, отличительной особенностью бюджетной системы Беларуси в последние годы является наличие значительного скрытого дефицита, финансируемого за счет квазифискальных операций Национального банка и государственных банков, то есть, по сути, за счет денежной эмиссии. В результате без учета финансовой поддержки со стороны центрального банка консолидированный бюджет органов государственного управления в 2008-2011 гг. является устойчиво дефицитным, что и послужило одной из причин текущего экономического кризиса в стране.

Очевидно, что с точки зрения повышения устойчивости экономического и социального развития Беларуси целесообразной выглядит разработка вариантов модернизации бюджетной системы страны с целью оптимизации структуры государственных расходов (в том числе за счет сокращения отдельных статей бюджета). Приведение объема и структуры государственных расходов в соответствие с возможностями и потребностями национальной экономики позволит в среднесрочной перспективе снизить соответствующие финансовые и экономические риски, связанные в том числе с необходимостью осуществления выплат по внешнему государственному долгу.

Целью предлагаемой работы является оценка конкретных вариантов модернизации бюджетной системы Беларуси на современном этапе. Научная работа структурно состоит из введения, трех глав и заключения.

В первой главе рассматриваются вопросы и механизм перехода к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), с целью повышения отдачи госрасходов. Во второй главе работы анализируется эффективность программного бюджетирования в Беларуси. В третьей главе оцениваются возможности системы бездефицитного бюджетирования. В четвертой главе рассматривается бюджетирование, основанное на расстановке приоритетов. В заключении представлены основные выводы исследования.

Необходимо отметить, что в 2009 г. Министерство финансов Беларуси начало переход к системе программного бюджетирования в качестве практической схемы реализации бюджетной политики в стране. Вместе с тем, до сих пор большинство вопросов остаются нерешенными: отсутствует прозрачность операций в рамках финансирования госпрограмм, доступ к детализированной статистической и аналитической информации о фактическом исполнении бюджета является закрытым, не разработаны конкретные критерии и показатели оценки эффективности госпрограмм, отсутствует ответственность и подотчетность распорядителей бюджетных средств и др.

Наконец, содержание, структура и источники финансирования государственных программ в Беларуси не соответствуют международным стандартам. В результате сегодня деятельность органов государственного управления не увязана с конкретными результатами работы того или иного ведомства и приоритетами государства, что, в конечном счете, и обуславливает актуальность и практическую значимость предлагаемого исследования.

На наш взгляд, в ближайшие три года в Беларуси необходимо осуществить полноценный переход к программному бюджетированию, ориентированному на результат, с тем, чтобы не менее 90% госрасходов финансировалось в рамках соответствующих госпрограмм с установлением ответственности за результаты работы конкретных распорядителей бюджетных средств. В данном случае должны быть разработаны критерии и показатели оценки эффективности госпрограмм, а также система штрафов и поощрений для государственных служащих.

При написании научной работы авторами использовались отечественные и международные научные издания, периодическая литература, нормативно-справочные документы, а также статистическая и аналитическая информация Министерства финансов и Национального банка Беларуси.

1. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат

В современной международной практике существует несколько основных подходов к составлению и исполнению государственных бюджетов: линейное (постатейное) бюджетирование (Line Item Budgeting); программное бюджетирование (Program Budgeting); бюджетирование, ориентированное на результат (Performance Based Budgeting); бездефицитное бюджетирование; бюджетирование, основанное на расстановке приоритетов (Priority Based Budgeting) и др.

Линейное бюджетирование является традиционным и наиболее простым вариантом бюджетирования, при котором расходы бюджета увязываются в соответствие с поступающими доходами. При этом учетные документы в данном случае практически не содержат информацию о целях, которые должны быть достигнуты в ходе финансирования тех или иных государственных расходов.

В свою очередь, программное бюджетирование обеспечивает взаимосвязь финансирования государственных расходов с результатами от реализации госпрограмм, разрабатываемых в соответствии со стратегическими целями и приоритетами государства. Основная цель программного бюджетирования заключается в повышении социальной и экономической эффективности госрасходов за счет концентрации отдельных расходных статей в рамках конкретных госпрограмм [1, 9].

Бюджетирование, ориентированное на результат, также направлено на повышение эффективности расходов за счет перераспределения ресурсов в те проекты (программы), которые обладают наибольшей отдачей с точки зрения социальных и экономических приоритетов общества. В случае если эффективность той или иной программы снижается, объем ее финансирования также может быть сокращен. При этом перечень и содержание госпрограмм также регулярно пересматриваются с целью получения максимального конечного результата.

Бездефицитное бюджетирование представляет собой подход, основанный на идее равенства расходной и доходной частей бюджета. В данном случае, бюджет, принимаемый на следующий год, как правило, во многом опирается на бюджетные показатели предыдущего года.

В случае бюджетирования, основанного на расстановке приоритетов, изначально устанавливается сумма государственных расходов, которая затем распределяется между отдельными госпрограммами в порядке их приоритетности (обеспечение безопасности общества, здравоохранение, образование). По результатам выполнения отдельных программ оценивается их эффективность. Вместе с тем, администрирование операций в рамках бюджетирования, основанного на расстановке приоритетов, является достаточно сложным.

Система бюджетирования, ориентированного на результат, впервые была внедрена в 1980-х годах в Новой Зеландии, Южной Корее и Великобритании. В настоящее время бюджетирование, ориентированное на результат, как правило, используется в экономических системах с ограниченными ресурсами или в странах с низким уровнем доходов. Существуют различные модели БОР, в которых используются конкретные механизмы увязки объемов финансирования госрасходов с их результативностью.

Стоит отметить, что в страновом разрезе указанная система бюджетирования также имеет свои отличительные особенности. Однако в целом переход к бюджетированию, ориентированному на результат, означает смещение акцентов в деятельности органов госуправления в сторону управления по результатам на основе проведения реформы бюджетных отношений, оптимизации сети бюджетных организаций и в целом повышения результативности бюджетных расходов.

Иными словами, в данном случае бюджетные ресурсы распределяются между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу ресурсов бюджета.

Кроме того, указанный подход предполагает контроль результативности расходования бюджетных средств путем оценки выполнения количественных и качественных показателей госпрограмм. Ориентировка на конечный результат предполагает возможность сокращения либо полного прекращения финансирования госпрограмм в случае их неэффективной реализации. В результате между министерствами и ведомствами возникает здоровая конкуренция за бюджетные ресурсы, которая способствует повышению качества государственных услуг и достижению поставленных целей.

С одной стороны, в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, распорядителям бюджетных средств предоставляется определенная финансовая автономия и гибкость, то есть у них возникает возможность перераспределить доступные средства между отдельными направлениями. Например, профинансировать часть текущих расходов (включая оплату труда) за счет средств, предназначенных для финансирования капитальных расходов и др.

В то же время, с другой стороны, для руководителей госпрограмм (например, министров) устанавливаются пределы ответственности за исполнение бюджета и низкозатратное достижение результатов через повышенную информационную прозрачность и подотчетность. В последнем случае распорядители бюджетных средств должны регулярно публиковать аналитические отчеты о своей деятельности в свободном доступе, чтобы они были доступны для средств массовой информации и широкой общественности.

Однако нужно учитывать, что сопротивление или скептическое отношение госслужащих относительно внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, могут свести на «нет» все попытки модернизации бюджетной системы. Это обуславливает необходимость разработки действенной системы стимулов и поощрений государственных служащих по результатам проведенной работы (например, речь может идти о годовых бонусах, дополнительных премиальных и др.).

Важным вопросом в случае перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, является разработка четких критериев и показателей оценки эффективности реализации госпрограмм и деятельности отдельных ведомств. Причем указанные показатели должны быть простыми и удобными для восприятия и в целом объективно отражать общественную значимость финансируемых программ. Например, для министерства здравоохранения одним из индикаторов может стать увеличение ожидаемой продолжительности жизни населения до среднеевропейских показателей.

Одним из основных элементов системы БОР является составление программного бюджета. В данном случае расходы бюджета должны быть распределены между отдельными госпрограммами, которые составляют ведомства и министерства. Иными словами, программная классификация должна охватывать практически все расходы бюджета. Вместе с тем, сама по себе программная классификация не должна быть излишне детализированной и сложной.

Кроме того, критическим важным выглядит наличие у правительства возможности сократить занятость госслужащих в низкоприоритетных либо неэффективных программах. При этом высвобождаемые трудовые ресурсы можно направить в приоритетные госпрограммы или в частный сектор экономики, что будет способствовать повышению эффективности и конкурентоспособности национальной экономики в целом.

Наконец, необходимо осознавать, что если руководство органов госуправления является коррумпированным и не заинтересовано в совершенствовании бюджетных процессов, попытка внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, может оказаться неудачной.

Поэтому важнейшей предпосылкой с точки зрения перехода к системе БОР в качестве практической схемы реализации бюджетной политики является снижение уровня коррупции в госсекторе, безусловная поддержка бюджетных реформ со стороны высшего политического руководства, а также обеспечение информационной прозрачности и предоставление доступа к статистической информации о фактическом исполнении госпрограмм для СМИ и широкой общественности.

Если говорить о сроках перехода к программному бюджетированию, то наиболее показательным примером здесь является Словения [8], где всего лишь после одного года пилотной работы министр финансов принял решение о внедрении программной структуры для операций органов госуправления, тем самым, избежав ряда технических проблем, характерных для более длительного переходного периода.

2. Анализ эффективности программного бюджетирования в Беларуси

Министерство финансов Беларуси в 2009 г. приступило к внедрению системы программного бюджетирования в качестве практической схемы реализации бюджетной политики в стране, что потребовало принятия соответствующих нормативно-правовых актов.

Так, правительство Беларуси утвердило Положение о порядке формирования, финансирования и контроля за выполнением государственных, региональных и отраслевых программ (постановление совета министров №404 от 31 марта 2009 г.) [3].

В документе отмечается, что срок реализации той или иной программы, как правило, должен соответствовать сроку выполнения программы социально-экономического развития Беларуси на пять лет.

К основным этапам формирования программы относятся:

1) Разработка инициатором концепции проекта программы, которая должна включать:

цель, задачи, показатели и сроки реализации программы;

обоснование соответствия решаемой задачи программы приоритетным направлениям социально-экономического развития Беларуси;

возможные варианты решения задач, оценку преимуществ и рисков;

предложения об объемах и источниках финансирования программы на вариантной основе, оценку эффективности предлагаемых вариантов;

заключения о целесообразности разработки программы Министерства экономики, Министерства финансов, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды и Государственного комитета по науке и технологиям.

2) Принятие решения о разработке проекта программы. Указанное решение принимается с учетом результатов рассмотрения концепции проекта программы:

президиумом правительства Беларуси – в отношении государственных программ;

коллегией республиканского органа госуправления и советом иной государственной организации, подчиненной правительству, – в отношении отраслевых программ;

местными исполнительными и распорядительными органами – в отношении региональных программ.

3) Разработка и согласование проекта программы. Проект программы должен содержать следующие разделы:

технико-экономическое обоснование;

обоснование необходимости использования импортных товаров;

научное обеспечение программы (включается в программу при необходимости);

цель и задачи программы с определением показателей, выраженных в натуральных или стоимостных величинах;

ожидаемые результаты от реализации программы, включающие оценку эффективности использования финансовых средств, предусмотренных на выполнение программы. Оценка эффективности определяется по годам в течение всего срока реализации программы, а при необходимости и после ее реализации;

ресурсное обеспечение и план мероприятий программы;

перечень инвестиционных проектов.

4) Подготовка необходимых заключений по проекту программы и утверждение программы.

Источниками финансирования госпрограмм могут быть: средства республиканского и местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов; собственные средства исполнителей программ; средства, полученные от спонсорской и благотворительной помощи; заемные средства (включая кредиты банков) и иные источники.

В настоящее время Министерство экономики с участием Министерства финансов формирует перечень госпрограмм, финансируемых в очередном финансовом году, и вносит его в правительство одновременно с проектами бюджета и прогноза социально-экономического развития Беларуси.

В 2011 г. в Беларуси за счет средств республиканского бюджета финансируется 66 государственных программ и 83 подпрограммы (см. приложение 1). Одиннадцать программ являются специальными, их содержание неизвестно, поскольку они реализуются силовыми ведомствами (Комитет государственной безопасности, Министерство обороны, Государственный пограничный комитет).

Ожидается, что общие расходы республиканского бюджета на финансирование госпрограмм в 2011 г. составят не менее 9,744 трлн. руб. [2].

Наибольший объем финансирования в 2011 г. сконцентрирован в следующих госпрограммах: программа укрепления аграрной экономики и развития сельских территорий на 2011-2015 гг. – 3,945 трлн. руб. (или 40,5% от общего объема финансирования программ республиканским бюджетом); программа «Дороги Беларуси» на 2006-2015 гг. – 1,246 трлн. руб. (12,8%); программа по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2011-2015 гг. – 1,133 трлн. руб. (11,6%); программа инновационного развития Беларуси на 2011-2015 гг. – 1,102 трлн. руб. (11,3%).

Объем финансирования специальных программ в 2011 г. составляет 389 млрд. руб. (4%).

По данным Министерства финансов, фактическое финансирование государственных программ в рамках консолидированного бюджета (т.е. с учетом местных бюджетов) в 2010 г. возросло по сравнению с 2009 г. на 15,4% до 18,7 трлн. руб. Как следствие, удельный вес программных расходов в общей структуре госрасходов возрос с 25,4% в 2009 г. до 35,4% в 2010 г.

Таким образом, консолидированный бюджет Беларуси не является в полной мере программным. Более того, представленные цифры скорее носят условный характер, поскольку содержание, структура, классификация и источники финансирования государственных программ в Беларуси не соответствуют международным стандартам.

Кроме того, деятельность органов государственного управления в настоящее время не увязана с конкретными результатами работы того или иного ведомства. В результате до сих пор большинство практических вопросов остаются нерешенными: отсутствует прозрачность операций в рамках финансирования госпрограмм, доступ к статистической и аналитической информации является закрытым, не разработаны конкретные критерии и показатели оценки эффективности госпрограмм, отсутствует ответственность и подотчетность распорядителей бюджетных средств и др.

Стоит отметить, что в нарушение принципов программного бюджетирования действующие в Беларуси госпрограммы фактически не увязаны с доступными бюджетными ресурсами. В результате многие программы среди прочего финансируются посредством квазифискальных операций Нацбанка и госбанков (в первую очередь, Беларусбанка и Белагропромбанка), то есть за счет денежной эмиссии.

Так, объем средств Нацбанка в структуре пассивов банков в январе 2008 г. – августе 2011 г. возрос сразу на 34,110 трлн. руб. (или в 21,1 раза) до рекордных 35,803 трлн. руб. на 1 сентября 2011 г. [6].

Кроме того, центральный банк напрямую профинансировал расходы местных бюджетов: ценные бумаги местных органов власти в портфеле Нацбанка достигли 1,216 трлн. руб. на 1 сентября текущего года (на 1 января 2008 г. муниципальные бумаги в портфеле Нацбанка отсутствовали).

При этом в январе 2008 г. – августе 2011 г. Нацбанк увеличил объем акций и других видов участия в капитале предприятий и организаций на 9,509 трлн. руб. (в 7,8 раза) до рекордных 10,904 трлн. руб. на 1 сентября 2011 г.

Таким образом, объем участия Нацбанка в национальной экономике возрос в анализируемом периоде, по меньшей мере, на 44,835 трлн. руб., что противоречит передовой практике центральных банков мира. По нашим оценкам, из указанной суммы примерно 37,5 трлн. руб. приходится на финансирование госпрограмм.

Однако, необходимо осознавать, что такая модель финансирования госпрограмм приводит к искажениям в национальной экономике, поскольку финансовую поддержку в данном случае получают менее эффективные предприятия и организации, деятельность которых прямо не увязана с конкретными результатами работы. При этом денежная эмиссия способствует обострению инфляционных и девальвационных рисков в экономике. Выходит, что за неэффективность отдельных распорядителей бюджетных средств вынуждены расплачиваться остальные участники общества.

В опубликованном отчете МВФ №11/99 «Republic of Belarus: Ex Post Evaluation of Exceptional Access Under the 2009 StandBy Arrangement» [7] отмечается, что в Беларуси в рамках первой программы stand by, к сожалению, не удалось успешно ограничить кредитование в рамках госпрограмм, являющееся, по сути, квазибюджетным видом финансирования госрасходов.

По мнению специалистов фонда, кредитование в рамках госпрограмм способствовало поддержанию спроса в менее производительных секторах национальной экономики, приводя, в конечном счете, к увеличению внешних дисбалансов. При этом эксперты МВФ считают необходимым рассмотреть возможность включения чистого кредитования госпрограмм в бюджетные счета над чертой. То есть, если правительство считает нужным предоставлять дешевые кредиты избранным секторам и компаниям, это следует полностью отражать в госбюджете и итогах его исполнения.

В целом банковское кредитование в рамках госпрограмм играет ключевую роль в экономике Беларуси. Программы обычно осуществляются на основании указов президента или постановлений правительства, содержащих рекомендацию о предоставлении кредитов определенным проектам, отраслям или предприятиям. Заемщики платят низкие процентные ставки, а банкам это компенсируется посредством бюджетных субсидий. Кроме того, многие из предоставляемых по рекомендации кредитов сопровождаются гарантиями, выдаваемыми центральным правительством и местными органами управления.

Основными источниками финансирования кредитов в рамках госпрограмм являются государственные депозиты и финансирование Нацбанка, предоставляемое на льготных условиях (по низким процентным ставкам и на длительный срок). Основная часть этих кредитов направляется в сельское хозяйство и строительство (в основном жилищное).

В качестве положительного момента стоит отметить, что в рамках соглашений с Антикризисным фондом ЕврАзЭС правительство Беларуси с 1 июня 2011 г. отказалось от эмиссионного кредитования экономики. Новое кредитование госпрограмм осуществляется в пределах погашаемых сумм по ранее выданным кредитам.

Вместе с тем, на наш взгляд, погашаемые суммы ранее выданных в рамках госпрограмм кредитов госбанки должны возвращать на баланс центрального банка. Это позволит сократить объемы нового льготного кредитования, и, тем самым, повысит вероятность реализации второй программы МВФ stand by в Беларуси.

Наряду с сокращением объемов финансирования госпрограмм целесообразной выглядит оптимизация госрасходов за счет перераспределения бюджетных ресурсов в пользу более эффективных программ, что при том же объеме финансирования позволит достичь более значимых результатов.

С целью ревизии и оптимизации действующих госпрограмм правительство Беларуси утвердило Положение об экспертном совете по проектам государственных программ (постановление совета министров №660 от 24 мая 2011 г.) [4].

Основными задачами экспертного совета являются:

1) проведение экспертизы проектов программ с рассмотрением комплексности и системности предлагаемых мер, нацеленности на решение крупных социально-экономических проблем, достаточности предусмотренных ресурсов и мероприятий для достижения поставленных целей программ, включая вопросы увязки запланированных мероприятий по срокам, исполнителям, механизмам реализации, материальным, финансовым, трудовым и иным ресурсам;

2) выдача по результатам экспертизы заказчикам – координаторам программ заключений экспертного совета о проектах этих программ, содержащих:

однозначное решение относительно целесообразности их внесения на рассмотрение правительства или доработки с повторным представлением в экспертный совет;

оценку качества и соответствия проектов госпрограмм приоритетам социально-экономического развития и национальным интересам Беларуси.

Возглавляет экспертный совет первый вице-премьер Владимир Семашко. В экспертном совете достаточно широко представлены представители органов госуправления, государственных вузов и научных институтов, бывшие чиновники. В то же время, в совете практически не представлены независимые эксперты и представители частного бизнеса, что может негативно сказаться на качестве проводимой экспертизы госпрограмм. Поэтому целесообразным выглядит расширение представительства экспертного сообщества и частного сектора в созданном экспертном совете.

На наш взгляд, в 2012-2014 гг. в Беларуси необходимо осуществить полноценный переход к программному бюджетированию, ориентированному на результат, с тем, чтобы не менее 90% госрасходов финансировалось в рамках соответствующих госпрограмм с установлением ответственности за результаты работы конкретных ведомств и министерств. Кроме того, должны быть разработаны критерии и показатели оценки эффективности госпрограмм, а также система стимулов и штрафов для распорядителей бюджетных средств.

3. Возможности бездефицитного бюджетирования

Бездефицитное бюджетирование предполагает прямую увязку финансирования государственных расходов с объемом поступающих доходов. Преимуществом такой формы бюджетирования является эффективное распределение ресурсов, поскольку распорядители бюджетных средств постоянно нацелены на сокращение затрат, чтобы соответствовать критерию бездефицитности. Соответственно, бездефицитное бюджетирование позволяет избежать роста бюджетных трат, не обеспеченного адекватным увеличением доходной части бюджета.

Кроме того, в рамках бездефицитного бюджетирования распорядителям бюджетных средств предоставляется автономия и инициативность при принятии управленческих решений. Одновременно вводится система ответственности ведомств и министерств за результаты своей работы.

Бездефицитное бюджетирование является оптимальным вариантом для стран с ограниченным ресурсами и/или высоким уровнем совокупного внешнего долга (правительства, предприятий, банков).

К сожалению, отличительной особенностью бюджетной системы Беларуси в последние годы является наличие значительного скрытого дефицита, финансируемого за счет квазифискальных операций Нацбанка и государственных банков. Без учета финансовой поддержки со стороны центрального банка консолидированный бюджет органов госуправления в 2008-2011 гг. является устойчиво дефицитным.

Так, по данным Министерства финансов, профицит консолидированного бюджета в 2008 г. составил +1,852 трлн. руб., в 2009 г. зафиксирован дефицит в размере минус 0,958 трлн. руб., а в 2010 г. – минус 4,226 трлн. руб. В январе-августе 2011 г. консолидированный бюджет исполнен с профицитом +3,349 трлн. руб.

В результате в январе 2008 г. – августе 2011 г. суммарное сальдо консолидированного бюджета Беларуси сложилось положительным в размере +17 млрд. руб., или символические +0,03% к ВВП.

В то же время, если учесть, что в анализируемом периоде финансирование национальной экономики со стороны центрального банка (средства в пассивах банков, ценные бумаги местных органов госуправления, акции и другие виды участия в капитале) возросло сразу на 44,835 трлн. руб., то в действительности скорректированный размер дефицита консолидированного бюджета возрастает до рекордных минус 44,818 трлн. руб., или минус 7,7% к ВВП.

Представленные цифры свидетельствуют о том, что в последние годы Беларусь, образно говоря, «жила не по средствам». Наличие столь значительного скрытого дефицита бюджета способствовало среди прочего сохранению высокого спроса на импортные товары и услуги, поскольку многие госпрограммы являются импортоемкими либо энергоемкими. В свою очередь, отрицательное сальдо внешней торговли финансировалось за счет привлечения новых внешних заимствований.

При этом масштабная денежная эмиссия привела к обострению инфляционных и девальвационных рисков в экономике. Так, по сравнению с началом текущего года курс белорусского рубля к доллару США снизился сразу в 2,9 раза. В свою очередь, инфляция на потребительском рынке с начала текущего года по 11 октября уже достигла 80,4%. Необходимо подчеркнуть, что в условиях высоких темпов инфляции и девальвации качество бюджетного планирования заметно снижается, что затрудняет переход к бюджетированию, ориентированному на результат.

По данным Министерства финансов Беларуси, источники финансирования дефицита консолидированного бюджета в 2010 г. выглядят следующим образом (см. таблицу 1).

Анализ представленной таблицы свидетельствует о том, что основными источниками финансирования дефицита консолидированного бюджета являются средства банков, поступления от продажи госсобственности и внешние заимствования белорусского правительства (поступление заключительной транши кредита МВФ, выпуск еврооблигаций и др.). Таким образом, несбалансированность сектора государственных финансов Беларуси потребовала привлечения значительного объема внешних заимствований.

Переход к бездефицитному (либо профицитному) бюджету для Беларуси является актуальным в связи с достижением верхней предельной планки совокупного внешнего долга. В условиях значительного внешнего долга дальнейшее финансирование госрасходов за счет привлечения новых иностранных кредитов и займов становится невозможным. Так, по данным Нацбанка, совокупный внешний долг Беларуси (правительства, предприятий, банков) возрос в первом полугодии 2011 г. на 4,7 млрд. долл. (на 16,5%) до рекордных 33,101 млрд. долл. на 1 июля, что составляет 56,3% к ВВП (см. рисунок 1).

Рисунок 1. Динамика совокупного внешнего долга Беларуси в 2000-2011 гг., млн. долл. (фактические данные и полиномиальный тренд)

Однако в действительности последний показатель выглядит гораздо хуже, поскольку долларовый эквивалент ВВП Нацбанк пересчитывал по официальному заниженному курсу. В случае пересчета долларового эквивалента ВВП по рыночному курсу отношение валового внешнего долга к ВВП превышает отметку 100%, что представляет собой серьезную угрозу экономической безопасности страны.

В целом в результате девальвации белорусского рубля показатели внешней кредитоспособности правительства и предприятий резко ухудшились, что ограничивает возможности резидентов Беларуси по привлечению нового внешнего финансирования (в том числе для целей рефинансирования предыдущих иностранных кредитов и займов). По сути, доступ к внешним заимствованиям на рыночной основе (по рыночным ставкам) для белорусских заемщиков сейчас закрыт.

К слову, в начале октября текущего года доходности по двум выпускам суверенных еврооблигаций достигли своих рекордных значений (см. рисунок 2), что не может не беспокоить. По данным Bloomberg, 18 октября еврооблигации Беларуси первого выпуска с погашением 3 августа 2015 г. торговались с доходностью 16,826% (покупка) и 16,152% (продажа), второго выпуска с погашением 26 января 2018 г. – 14,814% (покупка) и 14,230% (продажа).

Рисунок 2. Динамика доходности двух выпусков евробондов Беларуси в 2010-2011 гг., %

Таким образом, текущий уровень доходности по белорусским бумагам является очень высоким, что делает практически невозможным размещение новых выпусков еврооблигаций резидентами Беларуси (включая центральное правительство).

В результате в текущей ситуации для правительства Беларуси на первый план выходит сокращение и оптимизация госрасходов, отказ от эмиссионных источников финансирования национальной экономики.

В 2011 г. профицит консолидированного бюджета обеспечивается за счет урезания финансирования государственных программ на 50% (в первую очередь, речь идет о сокращении капитальных расходов). В абсолютном выражении льготное финансирование госпрограмм в 2011 г. сократится примерно на 14,5 трлн. руб. (по сравнению с первоначальным вариантом).

В целом переход к бездефицитному либо профицитному бюджету позволит поддерживать внешние долговые обязательства правительства на приемлемом уровне, а также пройти пиковые значения по платежам по внешнему госдолгу Беларуси в предстоящие годы в нормальном режиме.

На наш взгляд, в текущей ситуации для Беларуси оптимальным вариантом будет комбинация бюджетирования, ориентированного на результат, и бездефицитного бюджетирования. Иными словами, в данном случае речь идет о наложении условия профицитности консолидированного бюджета на систему БОР, что позволит не только повысить отдачу использования бюджетных средств, но и снизить соответствующие экономические и финансовые риски в среднесрочной перспективе.

4. Бюджетирование, основанное на расстановке приоритетов

Бюджетирование, основанное на расстановке приоритетов, используется в случае ограниченных ресурсов либо ухудшения экономической ситуации в стране. В данном подходе изначально фиксируется сумма бюджетных ресурсов, которая затем распределяется между отдельными программами в порядке их приоритетности (обеспечение безопасности общества, здравоохранение, образование). По результатам выполнения отдельных программ оценивается их социальная и экономическая эффективность.

В данном подходе очень важным элементом является обратная связь с обществом, поскольку для определения социальных и экономических приоритетов государства необходима открытая полноценная дискуссия с участием представителей госсектора, академического и экспертного сообщества, средств массовой информации, иностранных специалистов и др.

В идеальном варианте любой желающий должен иметь возможность внести Министерству финансов либо местным органам власти свои предложения, связанные с реализацией госпрограмм и финансированием бюджетных расходов.

Для этого на официальном сайте Министерства финансов должна быть предусмотрена удобная форма обратной связи, через которую заинтересованные лица могут вносить свои предложения, в том числе и на условиях анонимности. В настоящее время Минфин рассматривает только те обращения, в которых в обязательном порядке должны быть указаны фамилия, имя, отчество или полное название для юридического лица, почтовый адрес с индексом или адрес электронной почты, контактный телефон.

В целом в рамках бюджетирования, основанного на расстановке приоритетов, правительство страны, в первую очередь, должно быть клиентоориентированным, то есть учитывать в своей деятельности интересы всех участников общества.

Действительно, на современном этапе для Беларуси актуальной выглядит смена приоритетов бюджетного финансирования. Очевидно, что сейчас экономические возможности страны не позволяют содержать прежнюю численность армии, силовых ведомств и государственного аппарата, поддерживать убыточные госпредприятия и др.

На наш взгляд, смещение акцентов в расстановке бюджетных приоритетов должно быть нацелено на сокращение расходов по статьям «Общегосударственная деятельность», «Национальная оборона», «Судебная власть, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности» и «Национальная экономика».

К слову, запланированные расходы республиканского бюджета Беларуси по перечисленным статьям в 2011 г. выглядят следующим образом: «Общегосударственная деятельность» – 17,3 трлн. руб., «Национальная оборона» – 2,098 трлн. руб., «Судебная власть, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности» – 3,817 трлн. руб. и «Национальная экономика» – 7,230 трлн. руб.

Высвобождаемые средства могут быть направлены на увеличение объемов финансирования следующих статей: «Охрана окружающей среды» (расходы республиканского бюджета в 2011 г. составляют 307,7 млрд. руб.), «Здравоохранение» (1,572 трлн. руб.), «Образование» (2,143 трлн. руб.), «Физическая культура» (88,3 млрд. руб.) и др. Увеличение объемов финансирования указанных статей позволит улучшить качество жизни, здоровье и ожидаемую продолжительность жизни населения.

Если же говорить о реализации государственных программ, то приоритет должен отдаваться тем проектам, которые ориентированы, в первую очередь, на экспорт товаров и услуг и сокращение энергоемкости производств. Переориентация бюджетных инвестиций в экспортоориентированные предприятия позволит покрывать зарабатываемой ими валютной выручкой расходы на импортные сырье, материалы и комплектующие и в целом нарастить экспортный потенциал страны.

В то же время, участие государства в финансировании национальной экономики должно быть ограниченным. Однако одновременно необходимо усилить действия по совершенствованию делового и инвестиционного климата с целью активизации притока прямых иностранных инвестиций в экономику, что позволит заместить ими государственные инвестиции.

Кроме того, необходимо расширить программу приватизации в стране с тем, чтобы привлечь на предприятия новых, более эффективных, собственников и менеджеров. Приватизация государственных предприятий и передача их в частные руки позволит снизить нагрузку на бюджет, а также увеличить поступления денежных средств, которые можно будет направить, например, на погашение ранее привлеченных правительством иностранных кредитов и займов.

Остается добавить, что сокращение и оптимизация госрасходов будут способствовать перераспределению ресурсов (включая трудовые) из бюджетной сферы в частный сектор, что позволит достичь столь необходимых структурных реформ в экономике страны, а также повысить производительность труда и эффективность производства, снизить налоговую нагрузку и др.

Заключение

На современном этапе для Беларуси оптимальным вариантом организации бюджетного процесса, на наш взгляд, будет комбинация бюджетирования, ориентированного на результат, и бездефицитного бюджетирования. Условие профицитности бюджета является обязательным с точки зрения осуществления выплат по внешнему государственному долгу в нормальном режиме и обеспечения финансовой стабильности страны в целом.

В этом контексте необходимо также полностью отказаться от всех квазифискальных операций, связанных с финансированием национальной экономики за счет денежной эмиссии со стороны центрального банка. Ограничение денежной эмиссии позволит достичь низких и прогнозируемых темпов инфляции, что является важнейшей предпосылкой для качественного бюджетного планирования.

Основной целью Министерства финансов Беларуси в течение ближайших трех лет должно стать завершение перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, с тем, чтобы не менее 90% госрасходов финансировалось в рамках соответствующих госпрограмм, для которых будут разработаны критерии оценки эффективности и результативности.

Одновременно для распорядителей бюджетных средств должна быть установлена ответственность за результаты своей работы. В случае неэффективной реализации программ (невыполнения соответствующих показателей) их финансирование может быть урезано либо полностью прекращено. Это будет стимулировать конкуренцию за бюджетные ресурсы среди ведомств и министерств, заставляя их работать более эффективно.

В то же время, наряду с установлением системы ответственности Министерство финансов должно предоставить распорядителям бюджетных средств финансовую автономию и гибкость в финансировании конечных расходов. Кроме того, необходимо разработать систему поощрений госслужащих (включая бонусы) за успешное и своевременное выполнение программ.

Важным условием перехода к системе БОР в качестве практической схемы реализации бюджетной политики является снижение уровня коррупции в госсекторе. Поскольку, если руководство госорганов является коррумпированным и не заинтересовано в совершенствовании бюджетных процессов, то попытка внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, может оказаться неудачной.

В этом смысле критически важной является безусловная поддержка проводимых бюджетных реформ со стороны высшего политического руководства, а также обеспечение информационной прозрачности и предоставление доступа к статистической информации о фактическом исполнении программ для СМИ и широкой общественности.

В конечном счете, внедрение в Беларуси бюджетирования, ориентированного на результат, позволит сократить и оптимизировать государственные расходы, в том числе за счет концентрации бюджетных ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономической политики. Одновременно перераспределение ресурсов (включая трудовые) будет содействовать реализации столь необходимых структурных реформ в экономике страны.

Вместе с тем, в данном случае важным условием является наличие у правительства Беларуси возможности сократить занятость работников в низкоприоритетных либо неэффективных программах.

При этом для минимизации негативного социального эффекта (который может выражаться в виде роста безработицы) необходимо заместить бюджетные ассигнования частными инвестициями, включая прямые иностранные инвестиции. В условиях ограниченности внутренних источников инвестиций экономическая политика правительства Беларуси должна быть направлена, в первую очередь, на активизацию притока иностранных инвестиций, что позволит наиболее быстро и эффективно модернизировать национальную экономику.

Список использованных источников

1. М.П. Афанасьев, Б.И. Алехин, А.И. Кравченко, П.Г. Крадинов. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Финансовый журнал. – 2010. – №3. – с. 5-18.

2. Закон Республики Беларусь №176-З от 15 октября 2010 г. «О республиканском бюджете на 2011 год».

3. Постановление Совета Министров Беларуси №404 от 31 марта 2009 г. «Об утверждении Положения о порядке формирования, финансирования и контроля за выполнением государственных, региональных и отраслевых программ и признании утратившими силу отдельных постановлений Совета Министров Беларуси».

4. Постановление Совета Министров Беларуси №660 от 24 мая 2011 г. «Об утверждении положения об экспертном совете по проектам государственных программ».

5. Аналитическое обозрение «Основные тенденции в экономике и денежно-кредитной сфере в январе 2011 г.». – Национальный банк Республики Беларусь. – Мн., 2011. – 95 с.

6. Бюллетень банковской статистики №8 (146). – Национальный банк Республики Беларусь. – Мн., 2011. – 247 с.

7. IMF country report №11/99 «Republic of Belarus: Ex Post Evaluation of Exceptional Access Under the 2009 Stand-By Arrangement». – International Monetary Fund. – Washington, D.C., May 2011. – 37 p.

8. Robinson, M., Last, D. A Basic Model of Performance-Based Budgeting [Электронный ресурс] / International Monetary Fund. – Technical Notes and Manuals. – September 2009. 

9. Diamond, J. From Program Budgeting to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies [Электронный ресурс] // IMF Working Paper WP/03/169. – June 2003. 

Приложение 1

Перечень бюджетных программ, финансирование которых в 2011 г. предусматривается за счет средств республиканского бюджета (без учета средств на финансирование государственной инвестиционной программы)

Полную версию работы (включая презентацию) можно скачать здесь.

Работа выполнена при поддержке Школы менеджмента в сфере публичного администрирования (SYMPA). Контактный электронный адрес: info@sympa-by.eu.

Презентация работы состоялась 20 октября в гостинице «Европа».

Авторы: Александр Муха, Ирина Мигуцкая

Источник: BusinessForecast.by

Читайте по теме:

Оставить комментарий