Инструменты фискальной политики и эффективный процесс управления ими являются залогом преодоления экономических флуктуаций и достижения экономического развития. Только качественная и эффективная налоговая, расходная и долговая государственная политика способна обеспечить фискальную устойчивость в стране и конкурентность в мировой экономической среде.
В то же время, желаемого результата в социально-экономической плоскости можно достичь лишь в комплексе, обеспечив равновесное состояние при реализации мероприятий государства в каждой из указанных сфер.
Поэтому исследование проблемы формирования фискальной устойчивой среды, выработка четкой стратегии социально-экономического развития на основе применения эффективной модели фискальной политики, достижение качественного сочетания основных параметров налоговой, расходной и долговой систем в процессе формирования эффективной экономической доктрины страны в целом является чрезвычайно актуальным вопросом.
Такой анализ позволит получить качественные научные результаты и сделать необходимые выводы.
В частности, анализ сущности и основных особенностей фискальной устойчивости, проработка различных подходов и методик к ее определению, место такого индикатора в формировании параметров фискальной политики в частности и стратегии экономического развития в целом позволят выделить сильные и слабые стороны отечественной фискальной политики. А также определить главные вызовы, которые стоят перед Украиной на пути достижения устойчивой социально-экономической среды.
Методы. В процессе исследования использованы общенаучные и эмпирические методы экономической науки, которые основываются на системном подходе, в частности, методы научного познания: диалектический и логический, анализа и синтеза, обобщения, графического, научного абстрагирования – при исследовании сущности фискальной устойчивости, влияния такого показателя на экономическую конъюнктуру в стране.
Результаты. В научной статье рассмотрена сущность фискальной устойчивости, на основе чего разработана собственная трактовка этого понятия, согласно которому показатель фискальной устойчивости – такой, который указывает на способность правительства проводить эффективную фискальную политику с целью обеспечения развития экономики, преодоления экономических дисбалансов, выявления угроз экономических кризисов и перспектив экономического роста.
В работе рассмотрены различные методики, в соответствии с которыми определяется фискальная устойчивость. Установлено, что каждая методика содержит различные параметры и не может быть эффективной для всех стран.
В частности, одни могут быть использованы в странах с развитыми экономиками, высоким уровнем фискального пространства, но не подходить для тех, уровень экономического и социального развития в которых хуже или, же социально-экономическое положение которых находится на достаточно низком уровне. Поэтому для расчета фискальной устойчивости важно проводить основательный анализ не только фискальных, но и социальных и макроэкономических показателей.
Перспективы. Полученные результаты научного исследования могут быть полезными для ученых и практиков, которые занимаются проблемами в сфере фискальной политики, в области антициклического и антикризисного регулирования экономики.
Введение
Эффективная государственная политика экономического развития и преодоления экономических дисбалансов, формирование качественной фискальной модели с набором эффективных методов, средств и способов антициклического регулирования экономики является одной из важнейших задач государства в сфере стабилизации негативных социально-экономических процессов и обеспечения макроэкономического равновесия и роста благосостояния граждан.
Исследование управленческой среды, анализ государственных процессов в области антициклического регулирования экономики через обеспечение фискальной устойчивости являются чрезвычайно актуальными вопросами в условиях построения новейшей парадигмы фискальной политики для обеспечения экономического развития и преодоления экономических дисбалансов.
Именно поэтому изучение проблемы обеспечения фискальной устойчивости, которая может быть основным фактором достижения экономического развития и достижения экономического равновесия, чрезвычайно актуализируется в нынешних отечественных реалиях.
Проблема обеспечения фискальной устойчивости была объектом исследования ученых: Ф. Балласоне, В. Башко, А. Бланчарда, Е. Горюнова, Х. Динха, Х. Дженорио, Л. Котликоффа, Г. Копича, А. Лактионовой, С. Синельникова-Мурилова, П. Топалова, М. Тимошенко, В. Франко, Г. Цицика.
Однако остается нерешенным вопрос самой сущности фискальной устойчивости, что именно составляет ее содержание, каких параметров она касается и каким образом фискальная устойчивость влияет на преодоление экономических флуктуаций и на достижение экономического равновесия.
Цель статьи
Цель работы заключается в исследовании фискальной устойчивости, поиске действенных инструментов фискальной политики, которые бы обеспечили устойчивую экономическую среду, сделали бы невозможными экономические дисбалансы и способствовали бы стабилизации социально-экономической конъюнктуры.
В процессе исследования использованы общенаучные и эмпирические методы экономической науки, которые основываются на системном подходе, в частности, методы научного познания: диалектический и логический, анализа и синтеза, обобщения, графического, научного абстрагирования – при исследовании сущности фискальной устойчивости, влияния такого показателя на экономическую конъюнктуру в стране.
Изложение основного материала исследования
Методологическую и индикативную основу таких исследований составляют такие факторы, как уровень государственного долга, дефицита бюджета, уровень налоговой нагрузки, уровень распределения нагрузки между различными налоговыми базами, доходами, потреблением и накоплением капитала, расходы бюджета социального и экономического характера. А также это институциональная среда, которая непосредственно влияет на достижение экономического развития и преодоление экономических дисбалансов.
Основной стратегической целью правительства любой страны должно быть обеспечение экономического развития и роста социальных стандартов жизни граждан. Концептуальным базисом фискальной политики является соблюдение предварительно определенных показателей и параметров фискальной политики, которые бы были безопасными и достаточными для поддержания экономического роста и не позволяли значительных перекосов в социально-экономическом развитии.
Стабилизация государственных финансов и обеспечение фискальной устойчивости чрезвычайно актуализируется в период после финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов. В этот период фискальные позиции многих стран мира были достаточно ослаблены.
Снижение уровня доходов бюджетов, необходимость дополнительных расходов антикризисного характера во многих странах привели к росту дефицита бюджетов и наращиванию чрезмерных государственных долгов, которые в определенной степени утратили свои безопасные значения и требовали быстрого реагирования со стороны правительства и возвращения фискальных показателей до значений докризисного периода.
Если обратиться к статистике фискальных показателей стран мира в период кризиса, можно увидеть следующие тенденции. По оценкам экспертов МВФ, во многих странах наблюдались такие негативные тенденции, среднее значение дефицита бюджета развитых стран мира в 2007 году составляло 1,1 %, а уже в 2013 году выросло до значения 4,9 % ВВП. В то время государственный долг этих стран изменился в среднем с 73 % ВВП в 2007 году до уровня 107 % в 2013 году.
Следовательно, такие значения индикативных фискальных показателей дают основания говорить о значительном отрицательном смещении экономик мира и снижении фискальной устойчивости в развитых странах. Не является исключением и Украина. В условиях негативного экономического тренда под влиянием финансово-экономического кризиса в стране достаточно резко выросли показатели дефицита бюджета и размер государственного долга. Все это стало причиной нарушения и так неустойчивого экономического положения.
Такие негативные тенденции в еще большей степени актуализируют проблему исследования фискальной устойчивости, необходимость выработки правительствами страны качественных макроэкономических параметров и векторов, которые бы обеспечили устойчивое экономическое развитие.
Учитывая риски дестабилизации государственных финансов в посткризисный период правительствами ведущих стран, был взят курс на усиление бюджетных позиций, сокращение дефицита бюджета и стабилизацию показателей государственных заимствований, что и является основой обеспечения фискальной устойчивости в стране.
Несмотря на общее понимание сути понятия «фискальная устойчивость» в экономической литературе бытуют различные взгляды ученых на это понятие. Сегодня существует большое количество разработок методологического характера, которые дают возможность рассчитать уровень фискальной устойчивости, однако опираются на отдельные показатели, часто не учитывают не менее важные экономические индикаторы.
В широком смысле фискальная устойчивость – это способность государства в условиях экономических дисбалансов сохранить намеченный положительный тренд экономического развития и удержать основные фискальные показатели (бюджетного дефицита, размера расходов, доходов бюджета и уровня долга страны) в безопасных пределах.
Согласно наработкам ученых и предлагаемым в мире методикам расчета показателя фискальной устойчивости, они сводятся к следующему. Например, методика, которая часто используется в странах Европы, предусматривает расчет индикативных показателей, которые должны обеспечивать значение государственного долга и дефицита бюджета на заранее заданном уровне.
В частности, в статье Тимошенко М. В. отмечается: «… в отчетах Еврокомиссии устойчивость государственных финансов в целом определяется с точки зрения способности правительства взять на себя финансовое бремя долга, как сегодня, так и в будущем, и не допустить раскручивания «долговой спирали».
При отсутствии четкого теоретического определения фискальной устойчивости в странах ЕС используются практические подходы. Что хорошо зарекомендовали себя в выявлении и в оценке проблем устойчивости, разработке системы превентивных и корректирующих мер по государственным финансам на базе расчетов индикаторов устойчивости».
Такие выводы ученый получил, опираясь на отчеты Еврокомиссии и труды Balassone F. и Topalova P.
Одновременно автор отмечает: «В целом показатели фискальной устойчивости определяют величину разрывов баланса бюджета, которые должны быть закрыты гипотетически, для достижения устойчивой динамики государственного долга. Эти показатели являются индикаторами степени неотложности и глубины бюджетных корректировок».
Также ученый говорит о наличии двух индикаторов S1 и S2 – показателей, которые количественно оценивают разрывы устойчивости и позволяют разработать меры взвешенной бюджетной политики. В содержание индикаторов исследователь вкладывает изменение показателей налоговых поступлений или изменение динамики расходов бюджета, которые всего лишь корректируются в целях соблюдения в конечном результате предварительно заданного уровня государственного долга.
Похожими являются выводы. И. Башко, который в своей работе «Фискальная устойчивость и бюджетные правила в Украине», сводит понятие фискальной устойчивости к возможности погашать и обслуживать государственный долг, а также сдерживать его в определенных параметрах в расчете к ВВП.
Фискальная устойчивость как важная составляющая системы антициклического и антикризисного регулирования экономики рассмотрена в трудах Г. И. Копича «Практические подходы к определению фискальной устойчивости стран Центральной и Восточной Европы». Он отмечает: «… кризисные явления 2008-2009 года, сказались значительным ростом дефицита бюджета и государственного долга, и лишь усиливают внимание к проблеме устойчивости фискальной позиции (или фискальной устойчивости) стран Центральной и Восточной Европы».
Также под фискальной устойчивостью (англ. fiscal sustainability) обычно понимают обеспечение такого текущего сальдо бюджета, что гарантирует фискальную платежеспособность (англ. fiscal solvency) – беспрепятственное обслуживание государственного долга на долгосрочную перспективу.
Проанализированные определения фискальной устойчивости не дают полной уверенности в их абсолютной объективности. Считаем, что такие выводы являются недостаточно обоснованными, ведь долг страны и дефицит бюджета не является единственными показателями, которые определяют фискальную устойчивость.
С позиции фискальной политики, государственный долг и его уровень является лишь показателем дополнительной потребности государства в финансовых ресурсах, которая возникает при неспособности финансировать расходы правительства за счет налоговых поступлений и прочих неналоговых доходов бюджета страны.
А дефицит бюджета формируется в условиях изменения двух параметров, роста расходов или снижения доходов бюджета. Поэтому чрезвычайно важно, рассматривая фискальную устойчивость, учитывать динамику и тенденции не только фактических показателей долга и дефицита, но и показателей налоговой нагрузки и значений расходов бюджетов страны.
Ведь рассматривая фискальную устойчивость лишь с позиции возможности своевременного и полного погашения долговых обязательств правительством, мы не сможем четко выделить проблемы, с которыми может столкнуться правительство на пути проведения фискальной политики.
Несмотря на то, что фискальная устойчивость относится к показателю, определение которого осуществляется по разным методикам, считаем целесообразным при расчете последнего, принимать во внимание, кроме показателей долга страны, показатели налоговой нагрузки, значения расходов правительства и их направления.
В частности, такую методику определения фискальной устойчивости рассматривает Genorio H., он утверждает, что фискальная устойчивость должна означать не только достижение стабильности государственного долга на «безопасном» уровне, но и предотвращение повышения налогового давления, и поддержание на приемлемом уровне государственных инвестиций и расходов на научно-исследовательскую деятельность.
Мы согласны с мнением о необходимости учета налоговой нагрузки и расходов бюджета как важных показателей для расчета фискальной устойчивости. Целесообразно рассмотреть позицию Организации экономического сотрудничества и развития, которая также обращает большое внимание на исследование фискальной устойчивости как инструмента предотвращения экономических и социальных диспропорций в Украине.
На официальном сайте организации указано: «Фискальная устойчивость – это способность правительства поддерживать баланс государственных финансов в долгосрочной перспективе. Обеспечение долгосрочной фискальной стабильности требует, чтобы правительства принимали участие в постоянном стратегическом прогнозировании будущих поступлений и обязательств, факторов внешней среды и социально-экономических тенденций, чтобы в соответствии с ними иметь способность эффективно проводить финансовое планирование.
Высокие и растущие уровни долгов вредят фискальной позиции правительств и могут вызвать постоянный рост задолженности, уменьшая потенциал экономического роста, когда средства перестают инвестироваться.
Многие страны – члены ОЭСР продолжают сталкиваться с ростом соотношения государственного долга к ВВП с момента финансового и экономического кризиса. Расходы, связанные с решением текущего экономического спада, а также прогнозируемым увеличением расходов, связанных со старением населения, являются серьезными проблемами для стабилизации государственных финансов».
Такие выводы подтверждают, что фискальная устойчивость – это не только процесс качественного обслуживания долга страны, но и способность комплексно, всесторонне обеспечивать эффективную политику в налоговой, расходной и долговой сфере государства.
Заслуживают внимания взгляды российских ученых Е. Горюнова, Л. Котликоффа и С. Синельникова-Мурылева, которые в своей работе «Теоретические основы бюджетного разрыва как показателя долгосрочной фискальной устойчивости и его оценка для России» отмечают: «Оценка бюджетной устойчивости является, прежде всего, прикладной задачей. Органам государственной власти, которые занимаются разработкой бюджетно-налоговой политики, нужен аналитический инструментарий, который позволял бы оценивать риски бюджетной дестабилизации».
Тем самым авторы подтверждают необходимость рассмотрения фискальной устойчивости с позиции комплексности рассмотрения показателей, а не только с позиции возможности погашать долг страны.
Также исследователи отмечают, что бюджетная устойчивость – это характеристика, относящаяся к некоторому конкретному фискальному режиму, который определяется структурой и объемом доходов и расходов (обязательств) бюджета.
Проанализировав различные взгляды ученых на сущность фискальной устойчивости, можем сделать общий вывод. Это показатель, который предполагает выработку такой стратегии правительства, в соответствии с которой необходимо достичь таких показателей фискальной политики, когда государство будет способно обеспечить сбалансированный процесс в сфере расходов, обслуживания и погашения долга страны, при оптимальном уровне перераспределения налоговых платежей. Заключается в возможности правительства обеспечить такие показатели:
– способность финансировать в полном объеме социальные гарантии гражданам;
– способность правительства в полном предварительно определенном объеме выплачивать заработную плату работникам, доходы которых финансируются из бюджетов всех уровней;
– возможность правительства выплачивать денежные средства пенсионерам и по необходимости погашать дефицит пенсионного фонда из бюджета страны;
– способность финансировать другие социальные расходы бюджета;
– возможность правительства финансировать расходы капитального характера, которые способны обеспечить повышение конкурентоспособности и привлекательности отраслей экономики страны;
– обслуживать и погашать долг страны;
– обеспечить оптимальный уровень налоговой нагрузки.
Проведя эмпирическое исследование сущности понятия «фискальная устойчивость», предлагаем понимать его таким образом. Что это индикативный показатель, который отражает способность правительства страны в полном объеме финансировать заранее определенные расходы социального и экономического характера с помощью собственных источников – налогового и неналогового характера.
Или же с помощью государственных заимствований, обслуживание и погашение которых в будущем должны быть более дешевыми, чем прирост социально-экономических эффектов, финансируемых за их счет (рост ВВП и прирост доходов бюджета должны быть больше в процентном отношении, чем стоимость долга страны).
А соблюдение фискальной устойчивости не должно препятствовать экономическому развитию и росту доходов граждан на восходящих стадиях экономического цикла, а при негативной экономической конъюнктуре и снижении уровня благосостояния граждан должно способствовать быстрой смене тренда на противоположный.
Согласно предложенной модели фискальную устойчивость нужно рассматривать как круговорот определенных финансовых процессов:
Первый процесс. Характеризует обеспечение расходов бюджета за счет прироста доходов, в то же время потребность привлечения дополнительных средств бюджета на погашение и обслуживание государственного долга уменьшается, что также приводит к снижению финансирования расходов за счет государственного долга. В таких условиях преимущественно наблюдается уменьшение дефицита бюджета, или же его профицит. Уменьшается долговая нагрузка в стране.
Доходы растут в результате повышения уровня экономической активности, растет благосостояние граждан, также возможный рост налоговой нагрузки. Этот сценарий является положительным, предусматривает возможность формирования фискальной устойчивости на долгосрочную перспективу, позволяет создать фискальное пространство, обеспечивающее эффективное финансирование дополнительных расходов бюджета в будущем.
Второй процесс. Фискальная устойчивость в отношении к долгу достигается благодаря росту доходов бюджета, которые направляются на его погашение и обслуживание. В то время как расходы бюджета финансируются за счет кредитных ресурсов. При таких условиях происходит рост дефицита бюджета и точно невозможно обеспечить профицит бюджета.
Можно отметить, что второй сценарий является негативным, ведь обеспечивает фискальную устойчивость лишь в краткосрочном периоде, тогда как в будущем создает риски для возникновения негативных экономических последствий – рост налоговой нагрузки, отсутствие необходимого количества ресурсов для выполнения возложенных на правительство функций, угрожающий рост государственного долга.
Итак, фискальная устойчивость – это показатель, который знаменуется сбалансированностью трех параметров – налоговой нагрузки, расходов бюджета и государственного долга, которые должны находиться в пределах, достаточных для эффективного обеспечения надлежащей конъюнктуры в условиях экономического роста и экономических спадов.
Также, определяя фискальную устойчивость страны, стоит учесть такие индикаторы, как фактический и желаемый уровень доходов граждан, предварительный и желательный уровень безработицы, теперешние и будущие расходы государства на оплату пособий по безработице, пенсий, заработной платы работников бюджетной сферы.
Важно также учесть демографические показатели, ведь именно проблема старения населения сегодня является одной из главных проблем неспособности правительства обеспечить достаточный уровень роста социальных выплат и пенсий в будущем. Такие индикаторы прямо влияют на динамику экономичных процессов страны.
Однако фискальную устойчивость нельзя рассматривать лишь как расчетный индикативный показатель, а также как совокупность определенных действий и решений правительства относительно достижения оптимальных параметров фискальной политики, которые были бы эффективными при обеспечении экономического развития и преодолении кризисов и способствовали бы развитию благосостояния граждан.
Для этого необходимо, чтобы правительство проявило волю к принятию взвешенных и эффективных решений в фискальной сфере, которые позволят обеспечить социально-экономическое развитие страны.
Г.В. Цицик отмечает, что в широком смысле фискальная устойчивость является таким состоянием государственных финансов, что позволяет правительству проводить предсказуемую и последовательную социально-экономическую политику роста, несмотря на действие внешних и внутренних шоков в течение длительного периода.
Именно недопущение влияния внешних и внутренних шоков с помощью действенных и взвешенных шагов в сфере фискальной политики, построение эффективной самодостаточной фискальной системы является основной целью правительства на пути обеспечения экономического развития и роста, преодоления экономических спадов и депрессий.
Выводы ученого еще раз подтверждают целесообразность рассматривать фискальную устойчивость как симбиоз налоговой, расходной и долговой политик страны, которые, функционируя в определенных заранее оптимально установленных пределах, способны положительно влиять на экономическую конъюнктуру государства.
Основной задачей правительства страны является способность обеспечить фискальную устойчивость не только в краткосрочном, но и среднесрочном и долгосрочном периодах. Достичь такой цели можно при условии взвешенных и просчитанных шагов в сфере фискальной политики.
Только всесторонний анализ макроэкономических показателей, показателей социального характера, умение правильно прогнозировать их значения на среднесрочную и долгосрочную перспективу может дать ожидаемые результаты экономического роста: достижение заданного прироста ВВП, доходов граждан, высокого уровня социальной защиты, развития технологий и роста инвестиций в экономику страны. Для правительства именно такие цели должны быть приоритетными при реализации фискальной политики.
Если правительство примет решение о проведении реформ в фискальной сфере, их эффективность можно проверить, посчитав показатель фискальной устойчивости. Нужно четко понимать, что если та или иная реформа является эффективной в краткосрочном периоде, она может быть нивелирована на долгосрочную перспективу.
Например, если страна, используя свои природные богатства, обеспечивает значительные поступления экологического налога сегодня, то в будущем, при использовании такого потенциала, она получит сумму этого налога значительно меньшую, что и повлияет на общий баланс доходов бюджета.
В такой ситуации правительство должно спрогнозировать возможные перекосы в доходах. То же самое касается расходов бюджета, в частности, старение граждан страны в любом случае приведет к потребности увеличения расходов на пенсионное обеспечение, что может стать проблемой привлечения дополнительных ресурсов и повлечь определенные дисбалансы. Именно поэтому правительство страны всегда должно очертить свои приоритеты, учтя возможные изменения социально-экономических параметров на долгосрочную перспективу и не ограничивать себя короткими сроками.
Краткосрочное планирование фискальных показателей может быть опасным для социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. Поэтому средне — и долгосрочное планирование должно стать приоритетом номер один в государственном управлении экономичными и социальными процессами страны.
Показатель фискальной устойчивости отражает возможность государства при определенных экономических и социальных условиях обеспечить выполнение взятых на себя бюджетных и долговых обязательств. В то время как с позиции теории экономической цикличности динамика макроэкономической и социальной конъюнктуры способна находиться в четырех состояниях – стадиях экономического цикла.
Из-за чего действия правительства на каждой из них будут отличаться, и будут иметь неодинаковый характер. Что также влияет на конструкцию применяемых инструментов фискальной политики на каждой из стадий экономического цикла.
В условиях экономического подъема правительство страны может прибегнуть к повышению налоговой нагрузки, сокращению социальных расходов и отказу от дополнительного привлечения государственных долгов. Именно при таких условиях страна формирует фискальную устойчивость. Бюджет страны сбалансированный, дефицит находится в пределах допустимых показателей. Или же может измениться на полностью сбалансированный, когда доходы бюджета соответствуют их расходам, или при определенных условиях может возникать профицит бюджета.
В условиях стремительного экономического роста социальные стандарты жизни населения растут, происходит повышение уровня доходов граждан, государство способно сократить выплаты по безработице, повысить уровень доходов работников бюджетной, коммунальной сфер. Изменить размер пенсионного обеспечения с одновременным снижением расходов бюджета в отношении доходов.
В условиях экономического бума (высшей стадии экономического роста) правительство способно повысить налоговую нагрузку, сократить социальные расходы и, что самое главное, создать бюджет профицитного типа, направив избыточные средства на формирование стабилизационного фонда страны. При таких условиях в стране достаточно резко сокращаются финансовые обязательства перед внешними и внутренними кредиторами, экономика страны растет быстрыми темпами, также повышается уровень благосостояния граждан.
Государство получает избыток средств. Правительство страны может прибегнуть к проведению мероприятий сдерживания перегрева экономики, в условиях стремительного экономического роста, избыточного спроса на товары, может запуститься маховик инфляции, которая негативно будет влиять на состояние экономики страны в будущем. Из-за чего перегрев экономики является таким же негативным явлением, как экономическая депрессия.
Поэтому действия правительства по предотвращению таким процессам должны быть эффективными и решительными, обеспечивая изъятие избыточных средств у граждан, повышение налоговой нагрузки, эффективное перераспределение средств через расходы, формирование стабилизационного бюджетного фонда. Такие меры являются залогом развития экономики и возможностью снижения экономических шоков в будущем.
Следующим возможным сценарием формирования фискальной устойчивости является стадия экономического спада. Именно на этой стадии, в условиях нарушения положительной фискальной динамики, государство должно прибегать к снижению налоговой нагрузки, ведь на этапе возбуждения деловой активности налоговые платежи поступают медленнее, что часто нарушает плановые показатели бюджета страны.
На фоне снижения социального уровня жизни, возникает потребность дополнительного финансирования первоочередных потребностей населения, что и приводит к необходимости пересмотра расходной части бюджета в сторону роста.
Однако в условиях отсутствия возможности получить дополнительные поступления в виде налогов, правительство принимает решение о привлечении средств у кредиторов, что приводит к росту долга страны.
Худшей с позиции государственного управления является ситуация экономической депрессии (экономического кризиса), в этот период нарушаются все социально-экономические параметры, сокращается спрос, который приводит к снижению уровня предложения, покупательская способность населения и субъектов хозяйствования снижается, доходы значительно уменьшаются.
При таких условиях возникает потребность в осуществлении бюджетных корректировок – принимается решение о росте расходов бюджета, в условиях кризиса сокращаются налоговые поступления, растет дефицит бюджета, что нарушает фискальную устойчивость страны.
В условиях бюджетной разбалансированности, для финансирования расходов необходимо привлекать средства внешних заемщиков на условиях, что не всегда является выгодным. Часто стоимость таких заимствований значительно выше, чем показатель прироста ВВП, что создает угрозу неплатежеспособности правительства – дефолта страны, отказа от своих обязательств, потребности договариваться о реструктуризации долга. При таких условиях вполне нарушается фискальная устойчивость страны.
Несмотря на то, что развитие экономики и макроэкономическая ситуация зависят не только от тех или иных действий правительства, но и непосредственно от внешних и внутренних экономических и социальных факторов, поэтому их необходимо учитывать при построении модели фискальной устойчивости. К таким факторам стоит отнести:
– демографический;
– политической конъюнктуры;
– миграционный;
– армейский;
– природный.
Из-за различных условий и экономических состояний, сценарии формирования фискальной устойчивости будут разными: в условиях спада и кризиса выходные параметры являются иными, чем в условиях экономического подъема и экономического бума.
Также стоит отметить, что фискальная устойчивость – это показатель не сегодняшнего периода, а стратегия развития государства на среднесрочную и долгосрочную перспективу, Он формируется по определенному предварительно заданному сценарию с всеобъемлющим учетом возможных угроз и вызовов изменения многих показателей.
Поэтому чрезвычайно важно не ошибиться в выборе сценария экономического развития, ведь неправильно заложенные параметры будущих шагов в сфере фискальной политики, могут привести к чрезвычайно негативным последствиям экономического развития страны в будущем.
Например, правительства США и Украины должны по-разному формировать сценарий обеспечения фискальной устойчивости. Ведь две страны находятся на разных стадиях экономического развития, обладают разным экономическим потенциалом, фискальными традициями, исповедуют различные доктрины в социальной сфере, отличаются принципами бюджетной политики, пенсионного обеспечения и других сфер жизни страны.
Это свидетельствует о том, что использование тех или иных параметров в одних странах вовсе не подходят для других. Фискальная устойчивость может отличаться абсолютными параметрами, которые являются характерными для каждой отдельной страны, однако как показатель он должен отвечать одним и тем же целям – достижению фискального баланса и платежеспособности.
Стоит согласиться с выводами российских ученых Горюнова Е., Котликоффа Л. и Синельникова-Мурылева С.Г., которые отмечают: «Долгосрочная устойчивость государственных финансов зависит не только от проводимой бюджетно-налоговой политики, но и от того, по какой траектории будет развиваться экономика. Один и тот же фискальный режим может обеспечивать достаточный поток доходов в одном сценарии макроэкономического развития, но вместе с этим приводить к кризису госдолга при другом, альтернативном сценарии».
Однако, анализируя утверждение ученых, видим, что внимание акцентируется на кризисе неплатежеспособности госдолга при определенной неблагоприятной экономической конъюнктуре. Мы же настаиваем, что фискальная устойчивость – это не только способность правительства своевременно и в полном объеме обслуживать и погашать государственный долг, но и способность в полном объеме без дополнительной налоговой нагрузки обеспечить исполнение расходов бюджета. Это создает определенные исходные условия экономической конъюнктуры.
В экономической литературе существует большое количество методов определения фискальной устойчивости. Однако выделяют два подхода по практическому определению показателя фискальной устойчивости – с помощью различных индикаторов или рекурсивных алгоритмов.
Если рассматривать индикативные методы, то видим, что каждый из них различается по количеству и составу индикаторов, сложности расчета. Однако они сводятся к установлению способности правительства своевременно и в полном объеме выполнять взятые на себя обязательства в будущем. Однако при разных исходных (начальных) экономических и социальных условиях стратегия формирования фискальной устойчивости может быть разной.
Самыми распространенными индикативными методиками расчета фискальной устойчивости, которые используются во многих странах, являются методы Хорна (Horne, 1991), а также методика Бланшара (Blanchard, 1990).
В работах этих ученых была сформирована общая концепция фискальной устойчивости и предложены конкретные индикаторы для ее расчета. Большинство современных исследований в этой сфере опираются именно на эту концепцию, основным элементом которой является «межчасовое бюджетное ограничение» государства. Такое ограничение может дать возможность правительству определить, какие расходы бюджета, возможно, обеспечить при заданных параметрах доходов и размере государственного долга.
Предлагаемая учеными методика предусматривает первоочередное прогнозирование доходов и расходов бюджета, однако основные параметры фискальной политики остаются неизменными (вид фискальной политики, уровень государственного долга, доля расходов по видам бюджетной классификации известны заранее).
После чего предусматривается проверка соответствия полученных прогнозных показателей доходов и расходов межчасовому бюджетному ограничению. Если в результате проверки окажется, что бюджетное ограничение нарушено, согласно этой методике необходимо считать, что фискальная устойчивость не достигнута, основные параметры фискальной политики считать сбалансированными нельзя.
Другими словами, такая методика дает возможность оценить на перспективу, расходы значительно превысят ли доходы бюджета в будущем, при условии неизменности основных подходов в расходно-налоговой бюджетной политике страны.
Рекурсия (лат. recursion) – метод определения класса или объекта по предыдущему заданию одного или нескольких (обычно простых) его базовых случаев или методов, а затем заданием на их основе правила построения класса, который определяется. Другими словами, рекурсия – частичное определение объекта через себя, определение объекта с использованием ранее определенных. Рекурсия используется, когда можно выделить подобие задачи.
Чем полезна такая методика и почему она может быть использована в украинских условиях? Безусловно, она является полезной с позиции выявления основных тенденций в фискальной сфере страны. Применяя ее, правительство может прийти к необходимости изменить некоторые параметры в политике доходов и расходов, что в конечном итоге позволяет достичь фискальной устойчивости в стране.
Однако, с другой стороны, такая методика, как и другие, не может полностью учесть определенные риски, которые не связаны с основными тенденциями в экономике страны. В частности к таковым можно отнести изменение экономической конъюнктуры на международном или глобальном пространствах, изменение процентных ставок, изменение цен на критический импорт. Что также может повлиять на возникновение рисков, которые могут повлиять на экономическую конъюнктуру страны и на ее фискальную устойчивость.
Именно поэтому страны, которые быстрее всего могут подвергнуться воздействию таким рискам, кроме возможности быстрого перестроения в бюджетной сфере, должны обладать большим запасом фискального пространства – накопленным финансовым ресурсом для преодоления негативных последствий экономических шоков. Поэтому стоит отметить, что экономики слабых стран более подвержены к разному роду экономическим шокам, обладают меньшим запасом финансовой прочности, что может повлиять на фискальную устойчивость страны.
Также важно исследовать методики, которые используют мировые финансовые организации, среди которых методики МВФ, Moody’s, Европейской комиссии, ведь именно они принимают решение о возможности финансирования нуждающихся стран, осуществляющих мониторинг экономической ситуации в мире.
Если рассмотреть методику оценки фискальной устойчивости, что использует Международный валютный фонд, то она предусматривает оценку фискальной волатильности (неопределенности) и базируется на таких индикаторах, как, отношение долга к ВВП, структурному балансу, дифференциалу, текущей и будущей потребности в финансировании. Преимуществом этой методики является использование небольшого количества показателей без их агрегирования. При расчете показателя определяются четкие параметры каждого из индикаторов.
Также такая методика позволяет предсказать или спрогнозировать тенденции и вероятность изменения основных показателей фискальной устойчивости в будущем (в частности это динамика ВВП, изменения ставок по кредитам).
Несколько сложнее методика, разработанная и используемая агентством Moody’s, которая предусматривает расчет потенциального фискального пространства при условии наращивания долговой нагрузки без нарушения условий фискальной устойчивости. Что это значит? В частности, такая методика дает возможность определить потенциально возможное повышение долга страны без нарушения основных параметров расходной политики и налоговой нагрузки, установить имеющийся и возможный запас финансовой прочности, который дает возможность погашать дополнительный долг страны.
За основу такой методики взято определение фискального пространства (накопленных финансовых ресурсов) на основе разницы между предельной и фактической величиной долга с учетом имеющейся фискальной политики в сфере регулирования долговой нагрузки конкретно для каждой страны.
А именно, предполагается, что существует некоторый лимит, превышение которого при условии реализации всех возможных фискальных усилий властей, характерных для прошлого, является признаком существенного нарушения фискальной устойчивости и требует существенной долгосрочной корректировки в будущем.
Предельная величина долга находится как точка пересечения двух функций – функции реакции первичного баланса государственного бюджета на то, или иное значение долговой нагрузки и функции дифференциала между стоимостью долга и ставкой роста ВВП в зависимости от долговой нагрузки.
Согласно упомянутой методике, предельная величина государственного долга является точкой пересечения двух функций – функции, что указывает на реакцию первичного баланса государственного долга на изменение долговой нагрузки, и функции дифференциала между стоимостью долга и ставкой роста ВВП в зависимости от долговой нагрузки. Однако такая методика требует значительной временной выборки статистических данных, наличие которой позволяет получить качественные результаты моделирования.
Поэтому в условиях Украины использование такого метода может нести угрозу получения несоответствующих данных и не дать возможности качественно оценить основные векторы фискальной политики в направлении обеспечения фискальной устойчивости.
Однако проще и качественнее методика, предложенная П. Хеммингом и специалистами Европейской комиссии. В соответствии с ней фискальное пространство или же показатель, который больше всего влияет на фискальную устойчивость государства, рассчитывается с помощью агрегирования пяти индикаторов.
А именно, общего государственного долга, величины условных обязательств в финансовом секторе, снижения уровня налоговых поступлений в среднесрочном периоде, размера недискрецийных расходов государства, к которым относят преимущественно расходы на пенсионное обеспечение, и величины сальдо текущего счета платежного баланса.
Считаем такую методику достаточно конструктивной, ведь в основу ее расчета положены не только фискальные показатели, но и индикаторы макроэкономического характера, которые имеют значительное влияние на фискальную политику. Что еще раз подтверждает гипотезу о необходимости использования социально-экономических индикаторов для качественного расчета фискальной устойчивости.
В труде Копача Р.И. приводится несколько подходов к практическому определению показателя фискальной устойчивости. Среди них особое внимание заслуживает подход Е. Кроче и В. Хуан Рамона, согласно которому предложен алгоритм на основе сопоставления сальдо бюджета с разницей между реальной процентной ставкой и ростом ВВП.
Анализируя приведенную методику расчета фискальной устойчивости, стоит отметить, что она базируется на определении способности правительства обеспечить финансирование государственного долга при условии соблюдения параметров доходов и расходов (показатель дефицита или профицита бюджета должен быть стабильным).
Однако такая методика является только возможным ориентиром относительно заданного уровня налоговых доходов и налоговых расходов и может указать, каким должен быть уровень государственного долга, чтобы он не нарушил фискальной устойчивости в стране в будущем.
Однако она не учитывает вторичные индикаторы – социальные и экономические показатели, которые могут повлиять на потенциальные доходы бюджета и его расходы. Именно такие производные факторы способны привести к значительной корректировке в налоговой политике и политике расходов. Но, если такая методика будет применяться только для определения возможности погашать государственный долг, она вполне приемлема.
Как уже неоднократно отмечалось, показатель фискальной устойчивости нельзя сводить лишь к долговой устойчивости страны. Это также и формирование возможностей для правительства эффективно выполнять свои прямые функции – обеспечивать социальную защиту и гарантировать рост уровня благосостояния граждан, при одновременном соблюдении основных параметров налоговой политики налоговая нагрузка не может расти, если такой рост является экономически необоснованным.
Также при условии различных этапов экономического цикла, исходные и производные показатели расчета фискальной устойчивости будут разными.
Методика Е. Кроче и В. Хуан Рамона обладает и рядом положительных характеристик. Она учитывает прирост ВВП и процентную ставку, по которой привлекаются кредитные ресурсы государством.
О чем это свидетельствует? В условиях быстрого роста экономики (прироста ВВП), государство вполне способно привлекать кредитные ресурсы, которые оно сможет погашать без дополнительных экономических потерь в будущем. А это означает достижение ситуации, при которой правительству не нужно увеличивать налоговую нагрузку или жертвовать социальными расходами в пользу обслуживания долга. Однако такой сценарий характерен для стран, которым удалось создать значительное фискальное пространство, а бюджеты, которых в основном являются профицитными.
Однако для стран с не слишком устойчивым экономическим положением, странам которые находятся в состоянии экономического спада, неустойчивой макроэкономической средой, достичь фискальной устойчивости является чрезвычайно трудно.
В таких экономиках стоит создать ситуацию, при которой удастся сбалансировать бюджет страны, сократить долговую нагрузку с наименьшими потерями расходов и с незначительными изменениями налоговой нагрузки. Поэтому, создавая модель фискальной устойчивости на долгосрочную перспективу, необходимо задать желаемые, однако реалистичные параметры постоянных показателей – доходов и расходов бюджета, которые однозначно будут отличаться от показателей в развитых странах.
Основным из эффективных мер по обеспечению фискальной устойчивости в стране может стать механизм формирования стабилизационных бюджетных фондов, посредством отчисления части дополнительно созданного валового внутреннего продукта страны.
Например, если в стране наблюдается прирост макроэкономических показателей и происходит экономический рост, целесообразно часть прироста ВВП направлять в бюджетный стабилизационный фонд. Это может быть 10% — 20% прироста. Такие меры дадут возможность использовать накопленные финансовые ресурсы для преодоления бюджетных дисбалансов и для обслуживания долга страны, при этом, не нарушая общий бюджетный баланс в будущем – не сокращать расходы и не повышать налоговую нагрузку.
Выводы и перспективы дальнейших исследований
Проведя анализ теоретических основ, сущности и особенностей определения фискальной устойчивости, можно прийти к следующим научным выводам.
Показатель фискальной устойчивости – это показатель, который указывает на способность правительства проводить эффективную фискальную политику с целью обеспечения развития экономики, преодоления экономических дисбалансов, выявления угроз экономических кризисов и перспектив экономического роста.
Показатель определяется с помощью различных методик, которые базируются на различных заранее заданных показателях. Каждая методика содержит различные параметры и не может быть эффективной во всех странах. В частности, одни методики могут быть использованы в странах с развитыми экономиками, высоким уровнем фискального пространства, но не подходить для стран, уровень экономического и социального развития в которых хуже или, же социально-экономическое положение которых находится на достаточно низком уровне.
Поэтому для расчета фискальной устойчивости необходимо проводить глубокий экономический анализ не только фискальных, но и социальных и макроэкономических показателей.
В связи с выбранным курсом Украины на экономическое развитие, желанием нашего государства интегрироваться в Европейское сообщество, мечтой стать в один ряд со странами − мировыми лидерами социально-экономического развития, правительству необходимо обеспечить качественные и эффективные процессы экономического, финансового, фискального и бюджетного характера.
Среди них важно задекларировать и соблюсти принцип среднесрочного и долгосрочного финансового и бюджетного планирования. Внедрить, а не только декларировать политику среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования. А это позволило бы сформировать четкие и эффективные шаги по обеспечению стремительного экономического развития в Украине.
Долгосрочная экономическая стратегия развития является залогом успеха государства, ведь финансовое, фискальное и бюджетное планирование на короткий период тормозит развитие государства в будущем, при таких условиях государство способно действовать тактически, но не стратегически. В условиях краткосрочной тактики правительство решает проблемы, которые уже наступили, но никак не может предусмотреть вероятные угрозы и точно способно разработать пути их предупреждения или преодоления.
Учитывая потребность долгосрочной финансовой стратегии государства необходимо четко понимать, чего именно желает достичь правительство страны, какие приоритеты определены первоочередными, какие основные конечные цели оно хочет достичь. Именно поэтому важной составляющей экономического и социального развития Украины должно стать определение фискальной устойчивости как показателя стратегических ориентиров развития страны на среднесрочный и долгосрочный период.
Как отмечалось ранее, при определении фискальной устойчивости необходимо учитывать индикаторы не только финансового характера – уровень налоговой нагрузки, потребность в расходах, размер государственного долга, но и чрезвычайно важно принимать во внимание процессы социального, политического и экономического характера.
Профессиональный подход и возможность применения всех параметров позволяет увидеть целостную картину развития страны в будущем. Поэтому мы предлагаем на законодательном уровне закрепить необходимость расчета фискальной устойчивости – как основного показателя в сфере фиска, что дает возможность «увидеть» перспективы социально-экономического развития страны.
Тарас Маршалок, кандидат экономических наук, доцент, докторант, кафедра налогов и фискальной политики, Тернопольский национальный экономический университет.
Иванна Мороз, аспирантка, кафедра налогов и фискальной политики, Тернопольский национальный экономический университет.
Источник: Сборник научных трудов «Экономический анализ», том 29, №3 (2019) (издается Тернопольским национальным экономическим университетом).
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.