Исследованы особенности реализации социальной функции государством в контексте его социальных возможностей. Особое внимание уделено исследованию давления на бюджет все более высоких расходов на обслуживание внешнего долга и уменьшения в связи с этим социального потенциала страны.
Установлен характер изменений в структуре социальных расходов под влиянием долговой нагрузки. Оценены действия властных институтов на предмет поддержания сбалансированности общества по доходам и имущественному положению.
Дана характеристика динамике расходов на социальную защиту и социальное обеспечение населения, как индикатору роста масштабов бедности. Выявлены деструкции в эффективности использования бюджетных средств, которые расходуются на социальную защиту населения.
Установлены причины деформированного восприятия социальной функции государства в рыночной среде при условии, казалось бы, очевидных ориентиров в ее действии на потребности социализации.
Обоснован концепт страны как большой открытой социальной системы и последствия сужения ее масштабов до систем низшего уровня. Обобщены условия достижения социальных целей государством через обеспечение исполнения законов всеми субъектами экономики. Предлагается внедрить в практику бюджета составление социального бюджета государства и его регионов в разрезе соответствующих территориальных единиц.
Ключевые слова: социальное государство, функции, социализация, потенциал, реализация, бюджетное финансирование, деструкции, перспективы.
Постановка проблемы. Украина в соответствии с Конституцией является социальным государством. Реализация основных требований этого общественного института предусматривает ответственность общества за условия существования каждого гражданина и в то же время каждый гражданин должен быть ответственным за формирование собственного благосостояния.
В этом контексте в Основном законе и других нормативно-правовых актах утверждены базовые положения, фиксирующие обязательства государства в социальной сфере, в интересах благосостояния граждан в целом и социальных групп, в частности.
Речь идет не только и не сколько о создании новой системы социальных гарантий, а, прежде всего о действии социальных факторов обеспечения экономического роста в системе мотивации социально ответственного поведения субъектов хозяйствования и наемных работников.
Развитие социального государства с рыночной экономикой относительно нового типа для Украины с уходом от патерналистского государства ставит проблему социализации экономики на принципиально ином уровне. При этом выбор путей и методов социализации, то есть достижение приемлемого результата взаимодействия экономического и социального направлений, не является свободным.
Независимо от того, на какой инструментальной базе строится социальное государство, первичную роль играет производство в совокупности с распределением, обменом и потреблением. Естественно, что общество может ставить к решению лишь те задачи с социальным подтекстом, в отношении которых назрели реальные предпосылки и имеющиеся соответствующие ресурсы.
Возможности общества по социализации через совокупную способность субъектов экономики связываются с потенциалом ее осуществления. Именно потенциал социализации отражает не столько статику возможностей государства, сколько динамику процесса формирования и развития способности к продуцированию основ жизни, которые бы в полной мере удовлетворяли население.
Но реальное осуществление социально направленных действий в нашем государстве не всегда корреспондировалось с имеющимся потенциалом социализации, уровень изменений и привлечение которого к поддержанию и развитию основ обеспечения благосостояния является надежным фундаментом прогрессивной социальной динамики общества.
Анализ последних исследований и публикаций. Теоретическую содержательность процессов насыщения экономической деятельности социальными аспектами представляют труды самых известных представителей западной научной мысли.
И, в частности, Г. Бортиса (G. Bortis), Л. Гумпловича (L. Gumplowicz), Л. Элхарда (E. Erhard), Дж. Кейнса (J. Keynes), Р. Лифмана (R. Lifman), К. Маркса (К. Marx), Т. Маршалла (Т. Marshall), А. Мюллера-Армака (A. Myuller-Armak), В. Ойкена (V. Oyken), В. Рьопке (V. Ropke), А. СенСимона (A. Saint-Simon), П. Сорокина (P. Sorokin), Дж. Стиглера (J. Stigler), Р. Титмаса (R. Titmas), Ф. Фабрициуса (F. Fabricius), Л. фон Штейна (L. von Stein), И. Шумпетера (J. Schumpeter) и многих других.
Исходя из того, что социальные вопросы общественного развития являются предметом рассмотрения философских, экономических, политических и социальных наук, период независимого хозяйствования характеризуется всплеском национальной научной мысли с проработкой теоретико-методологических вопросов социализации экономики, обеспечением социальной ориентации в рыночной экономике, обоснованием социальной политики, механизма предоставления общественных услуг и тому подобное.
Особенно выделяются в этом контексте научные поиски А. Василика (O. Vasylyk), В. Гейца (V. Geyets), А. Даниленко (A. Danilenko), В. Демьянишина (V. Demyanyshyn), В. Опарина (V. Oparin), К. Павлюк (K. Pawluk), С. Мочерного (С. Mocherny), Л. Тимошенко (L.Tymoshenko) и других.
В связи с насущной потребностью усиления финансовой обеспеченности государственного и местных бюджетов и их прямого влияния на решение сложных вопросов по уменьшению неравенства и уровня бедности населения в Украине широкий спектр этих вопросов освещен в последние годы ведущими учеными Института демографии и социальных исследований имени М. В. Птухи НАН Украины.
А именно Е. Либановой (E. Libanova), О. Макаровой (O. Makarova), Л. Лизогор (L. Lisogor), В. Новиковым (V. Novikov), Т. Заяц (T. Zayats), В. Сариогло (V. Sarioglo), О. Цимбалом (O. Tsymbal) и другими.
Однако сложность и противоречия социальных процессов, происходящих в стране, настолько значительны, что ряд вопросов в оценке сбалансированности социальных потребностей потенциала социализации выделяются в качестве недостаточно изученных и разработанных. Из-за, прежде всего, чрезвычайно высокой динамичности, как в экономической, так и социальной жизни.
Постановка задачи. В связи с указанной выше целью статьи выполняется ретроспективная оценка давления обязательств государства на объемы социальных расходов бюджета. И выявления деструкций в их использовании и обобщении условий достижения социальных целей государством через преодоление стереотипа бюджетной и финансовой политики вообще, приоритетом которой до последнего времени остаются расходы на поддержку жизнедеятельности населения, а не наращивание возможностей формирования государством потенций к самообеспечению благосостояния.
Изложение основного материала исследования. Основным субъектом согласования предпочтений разно полярного характера бизнеса, населения и государства по распределению созданного продукта, как правило, является государство, хотя и не без давления и не без одобрения со стороны населения.
В стремлении выполнить собственное социальное назначение государство, вмешиваясь в социально-экономичные процессы, должно оптимально сочетать в своих действиях качество, прежде всего, субъекта и института обеспечения социального партнерства и социальных гарантий общества.
Переход от декларирования социальной конверсии экономики к реальному изменению приоритетов социально-экономического развития может обеспечить лишь определенную материальную основу.
От того, насколько достаточны будут его объемы и эффективность использования мощностей их продуцирования, насколько большой объем социальной ответственности будут готовы взять на себя субъекты экономики, зависит результативность, скорость и продолжительность социально-трансформационных процессов на национальных территориях в направлении формирования основ благосостояния населения.
В профессиональной литературе это положение стало аксиоматичным и его практически не отрицают.
Но специфичность украинской ситуации по формированию и развитию потенциала социализации заключается в том, что инициирование социально-рыночного трансформирования экономики произошло сверху и, тем самым, был нарушен баланс между социальными и экономическими составляющими генерирования социально-экономического развития.
Одним из убедительных проявлений разбалансированности экономических возможностей и уровня удовлетворения социальных потребностей является изменение объемов государственного и гарантированного государством долга в 2000-2015 гг., то есть за период проведения двух бюджетных реформ и принятия первого Бюджетного кодекса в 2001 г. и второго – в 2010 г.
Приведенные характерные для этих изменений показатели свидетельствуют не только о резком росте государственного и гарантированного государством долга, начиная с 2007 года, но и превышении им с 2009 г. вообще доходов сводного бюджета Украины (в дальнейшем ЗБУ).
По нашим расчетам, в 2015 г. объем государственного и гарантированного государством долга превысил доходы ВСУ в 2,4 раза. Что касается внешнего государственного долга страны, то он был больше доходов ЗБУ на 174 млрд. грн.
Однако дело не только в количественных изменениях объемов государственного и гарантированного государством долга и внешнего государственного долга страны. Ежегодно растет объем, расходуемый на обслуживание долга государства. Только в 2015г. расходы государственного бюджета на обслуживание долга увеличились по сравнению с 2014 г. на 36,8 млрд. грн и составили на начало 2016 г. более 86,2 млрд. грн.
Постоянно растущее давление на бюджет расходов на обслуживание долга, в свою очередь уменьшает социальный потенциал страны. Согласно проведенным расчетам, объем расходов государственного бюджета на обслуживание долга государства на 20 процентов превысил расходы на здравоохранение.
Возложение правительства Украины на внешнее финансирование дефицита бюджета можно было бы воспринимать позитивно, если бы привлеченные средства использовались на финансирование инвестиционных проектов базовых отраслей экономики с получением в будущем прибылей для покрытия долга и процентов по ним. Но внешние займы до последнего времени используются для финансирования текущих расходов.
В то же время, ставя под сомнение целесообразность политики внешних заимствований, все-таки в условиях той экономической политики, которую проводит Украина, она постоянно и вынуждено будет ориентироваться на ссудный капитал и уменьшение внутреннего потребления.
В аналитическом докладе Национального института стратегических исследований к Ежегодному посланию президента Украины «О внутреннем и внешнем положении в Украине в 2016 году» «избыточная долговая нагрузка» относится к ряду самых сложных вызовов и угроз финансовой системе государства. В ней констатируется, что «…по отношению к ВВП государственный и гарантированный государством долг в 2015 году составил 79,4% (69,4% ВВП в 2014 году), что превышает предельную границу долговой нагрузки в 60% ВВП, предусмотренную Бюджетным кодексом Украины».
Это проблема, которую не отделить от вопросов взаимодействия общества и человека, общественного развития, формирования эффективной экономической базы государства и доведения уровня благосостояния до стандартов цивилизации в измерении. В стремлении привлечь кредиты для покрытия долговых обязательств, властные институты своими действиями деформировали социально-экономические отношения и свели на нет меру сбалансированности общества по доходам и имущественному положению.
Возникает вопрос: почему страна, имея сравнительно развитую технико-технологическую базу, научные и инженерные кадры, трудовые, природно-сырьевые и материально-энергетические ресурсы, стала несостоятельной в течение длительного периода решить текущие проблемы благосостояния населения даже витального уровня, не говоря уже о стратегических задачах? Накопившиеся противоречия в социальной политике стали причиной значительного расслоения общества.
По выводам директора Института демографии и социальных исследований имени М. В. Птухи НАН Украины академика НАН Украины Е. М. Либановой, «…следствием чрезмерной дифференциации доходов населения является консервирование масштабной бедности и существенное (в 3-5 раз) превышение субъективными оценками ее уровня. Определенного по объективным критериям… исправить ситуацию может только трансформация политики доходов, в частности ее направление на снижение неравенства, значительное повышение доходов работающих, действенную поддержку бедных слоев».
По результатам расчетов уровня бедности населения, которые выполняют специалисты ИДСД им. М. В. Птухи НАН Украины на основании данных обследования условий жизни домохозяйств Государственной службой статистики Украины, за чертой относительной бедности по расходам в 2015 г., которая составляла 1560 грн, находилось 22,9% населения. Наиболее негативными тенденциями бедности населения в Украине среди различных типов домохозяйств является наличие у них детей.
В 2015 году уровень относительной и абсолютной бедности в целом по домохозяйствам с детьми превышал в 1,8 и 2,5 раза соответствующие показатели по совокупности домохозяйств без детей. Самые высокие риски бедности по относительному критерию имеют домохозяйства с тремя детьми – 48,9% (в 2013 году – 59,8, в 2014 г – 46,6); с двумя детьми – 38,6 (в 2013 году – 38,8 в 2014 г. – 41,9); с детьми до трех лет – 34,0 (в 2013 году – 32,8, в 2014 г. – 30,5).
Парадоксальность ситуации заключается в том, что перманентная тенденция высокого уровня бедности населения, особенно тех домохозяйств, которые воспитывают детей, происходит в условиях ежегодного роста объемов расходов на социальную защиту и социальное обеспечение населения. В абсолютном и относительном измерении в расходах ВСУ, которые уже превышают расходы на образование и охрану здоровья, направленные на формирование человеческого капитала как основы самообеспечения потребностей.
Удельный вес расходов на социальную защиту и социальное обеспечение населения вырос за 1999-2015 гг. с 16,1 до 25,9% и с 2008 г. практически составляет уже более четверти расходов.
Выделенные и подтвержденные трендом реалии роста удельного веса расходов на социальную защиту происходят не за счет адекватного роста доходов бюджета и повышения социальных стандартов и гарантий, а через удержание на одном уровне. А кое-где и уменьшения долей расходов ВСУ, которые тратятся для предоставления услуг социальной инфраструктуры всем слоям населения, прежде всего по отраслям «образование» и «здравоохранение».
Так, удельный вес расходов на здравоохранение за 2002-2015 годы уменьшился с 12,5 до 10,4% , а на образование – с 20,3 до 16,8%. Расходы на социальную защиту и социальное обеспечение населения за 2014-2015 годы были больше расходов на образование в среднем в полтора раза. А на здравоохранение – более чем в 2,4-2,5 раз соответственно.
В то же время следует учитывать и другое обстоятельство: реконструкция социальных расходов и наращивание расходов на социальную защиту и социальное обеспечение населения не воспроизводят позитивных изменений в благополучных позициях населения.
По заключению известного специалиста по социальной политике Л. М. Черенько, «… система государственной социальной поддержки как рычаг прямого влияния на бедность оказалась совершенно неприспособленной к новым условиям и не способна ответить на новые вызовы».
Подтверждением неэффективного использования бюджетных средств, расходуемых на социальную защиту населения, являются официальные выводы, заложенные в «Стратегии преодоления бедности».
О том, что программами социальной поддержки охвачено 58,3 процента бедного населения, при этом лишь 41% средств социальных программ (без учета жилищных субсидий) использованы на удовлетворение потребностей такого населения. В то же время среди получателей всех видов социальной поддержки лишь 25% принадлежало к бедному населению.
Следовательно, формальное усиление социальной функции государства за счет расходов на социальную защиту и социальное обеспечение в принципе является асоциальным явлением, поскольку оно не способствует уменьшению уровня и масштабов бедности населения, а наоборот, способствует его росту и расширяет круг маргиналов.
Более того, исповедание подобного принципа обеспечения социальных потребностей в обществе привело к непомерной перегрузке социальной функции государства концентрацией на уровне центральных органов власти всех механизмов и возможностей для обеспечения благополучия населения с практическим отстранением последнего от решения проблем положительной динамики собственной жизни за счет собственного труда.
Известный немецкий теоретик медиа и коммуникаций Норберт Больц по этому поводу отметил, что «опекающее социальное государство оперирует тремя ошибками: оно судит о неравенстве из-за дискриминации, дискриминация выводится по социальным причинам, а социальные причины приводят к патерналистским мерам.
Пытаясь помочь жертвам социальной помощью, государство всеобщего благосостояния способствует тому, что их число только растет… Таким образом, политика перераспределения не борется с бедностью, а снижает расходы на бедность».
Возникает методологический вопрос относительно причин деформированного восприятия социальной функции государства при условии, казалось бы, очевидных ориентиров в его действии на нужды социализации. Это проблема достаточно принципиального значения.
Если абстрагироваться и не учитывать социально-экономический строй, то любая страна в силу своего социального назначения является большой открытой социальной системой. Именно социальной, а не социально-экономической, как утверждают некоторые специалисты. По всем признакам она является сложной и содержит в себе множество других подсистем, в соответствии с выполняемыми функциями.
Конструирующим центром и неотъемлемой частью социальной системы является человек. Удовлетворение потребностей членов общества является целью деятельности подобной системы. Что касается систем низшего уровня, то, в частности, для экономической системы человек отождествляется с материально-вещественными или сугубо экономическими последствиями иного характера.
Получается, что естественные границы социальной системы из-за объективных обстоятельств уже длительное время искусственно сужены до системы низшего уровня, которую называют социально-экономической. На мой взгляд, это формирует осознание во властной среде и упор на частности обеспечения социального назначения государства, несмотря на конституционное провозглашение Украины социальным государством.
Заключение и перспективы дальнейших исследований. Безусловно, воплощать любую теорию в жизнь гораздо сложнее ее создания и толкования. Фактический переход в систему координат социального государства, в которой в полной мере должны быть задействованы такие основополагающие принципы развития, как целеустремленность, вариативность, оптимальность, динамичность, является вопросом времени.
Но не только. Как бы не толковали социализацию экономики, и с каких бы позиций ее не рассматривали, основным субъектом ее реализации выступает государство. А власть в государстве становится эффективной тогда, когда умеет определять нормы и правила осуществления конкретных функций, в соответствии с условиями достижения социальных целей государства, позволяющими сохранить временное преимущество или ослабить некоторые из них при одновременном усилении других.
Успехов же достигает та власть, которая не только формирует законодательную среду выполнения социального назначения государства, а, прежде всего всегда выполняет их сама и тем самым уже создает условия для обеспечения исполнения законов всеми субъектами экономики. К сожалению, украинские традиции выполнения властных полномочий допускают медлительность, и даже произвольность выполнения Конституции Украины и законодательных актов.
Стихийное введение избирательности выполнения законодательных актов и социальных норм со временем формально как бы «нормировалось» и, как следствие, «расслоилась» сама сущность терминов, «законность» и «ответственность» субъектов экономики, что, в конце концов, привело к искажению всех направлений формирования и проведения государственной и региональной социальной политики.
В уже упомянутом аналитическом докладе Национального института стратегических исследований к Ежегодному посланию президента Украины «О внутреннем и внешнем положении в Украине в 2016 году» отмечается, что кризис не только наказывает за ошибки прошлого, но и дарит возможность перейти к новому качеству государства в будущем.
Для этого необходимо сформировать четкую систему приоритетов национального развития, определить свои цели, осуществить инвентаризацию ресурсов и резервов, идентифицировать основные риски и угрозы. В этом контексте предлагаем:
Первое. Создать систему формирования и реализации социальной политики не на основе подчиненности, а на основе согласованности интересов и действий.
Второе. Внедрить в практику бюджета составление социального бюджета государства и его регионов в разрезе соответствующих территориальных единиц, который обеспечит:
— системный подход к формированию и выполнению социальных мероприятий и их взаимосвязь между экономическими показателями, демографическим прогнозом и социальным сектором;
— своевременно, и в полном объеме учет изменений бюджетного, налогового и социального законодательства и соответствующих нормативных актов при годовом и перспективном планировании объема социальных услуг и специфики системы социального обеспечения отдельных регионов и их территорий;
— избежание формализма при внедрении программно-целевого метода формирования местных бюджетов с одновременным его внедрением в Государственном бюджете;
— объединение финансовых ресурсов всех институтов планирования и использование бюджета независимо от уровня их формирования, что минимизирует риски в ходе планирования и выполнения социальной политики и обеспечит эффективность использования бюджетных средств.
Автор: Н.М. Деева, доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: dn_n@ukr.net
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.