Системное реформирование административно-территориального устройства Украины предусматривает новое разграничение полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, которое существенно расширяет компетенцию последних.
В этих условиях важно оценить новейшие тенденции и реальные возможности для реализации социальной функции местного самоуправления, в том числе за счет оперирования объектами коммунальной собственности.
Определен круг субъектов, инструменты и ресурсы влияния на социальное развитие поселений по уровням иерархической системы управления в Украине. Установлены причины и последствия сужения коммунального сектора в контексте влияния на социальные тренды в территориальной общине.
Доказана необходимость поддержки достаточных объемов имущества, количества предприятий и объектов коммунальной формы собственности, которые создают основу полноценного и оперативного выполнения социально важных функций органов местной власти.
Выявлены положительные тенденции социального развития территориальных общин после приобретения ими расширенных полномочий для ведения муниципального хозяйства – от поддержки коммунальных объектов в минимально рабочем состоянии до их модернизации, переориентации и активизации их социально-экономического потенциала.
На основе анализа данных по расходам развития на социальные цели, в объединенных территориальных общинах в регионах сделаны выводы о значительной региональной дифференциации финансовой состоятельности муниципалитетов, в том числе в части реализации социальных инициатив в сельских поселениях.
Выявлены проблемы в функционировании коммунальных учреждений социальной сферы сельских поселений, которые возникают при согласовании интересов всех субъектов права коммунальной собственности в результате формирования объединенных территориальных общин.
Доказана насущная необходимость упорядочения вопросов по коммунальной собственности на землю с целью укрепления материальной и финансовой основы местного самоуправления, направленного на формирование позитивных тенденций социального развития сельских поселений. Осуществлена оценка новейших тенденций передачи сельскохозяйственных земель в собственность сельским, поселковым объединенным территориальным общинам.
Ключевые слова: социальное развитие, коммунальная собственность, муниципальное хозяйство, децентрализация.
Постановка проблемы. В условиях широкомасштабной децентрализации и реформирования территориальной организации власти в Украине значительная часть социальных вопросов, и, учитывая социально-экономическое и политическое положение государства, социальных проблем переходит в компетенцию органов местного самоуправления.
В связи с этим приоритет приобретает определение способности этих органов реализовывать социальную политику и влиять на основные тренды социального развития на уровне территориальных общин, в том числе сельских. Право на местное самоуправление должно подкрепляться возможностью его осуществлять.
Актуальность выбранной темы. В сельских поселениях становление самоуправления, способного удовлетворять насущные социальные потребности сельского населения и формировать благоприятную жизненную среду для него, неизбежно сталкивается с необходимостью преодоления ряда проблем, среди которых следующие.
Это отсутствие опыта использования современных практик и инструментов социальной экономики и стимулирования социальных инициатив; нецелевое использование объектов социального назначения, в том числе из-за наличия заключенных долгосрочных договоров аренды и невозможности их расторжения в одностороннем порядке.
Из-за трудностей с определением фактического наличия имущества в коммунальной собственности и нарушения порядка и периодичности проведения его инвентаризации; недостаточной финансовой возможности местных бюджетов для обеспечения сельского населения услугами не ниже уровня минимальных социальных потребностей. И пассивного приспособления социальной политики в ограниченных финансовых материальных ресурсах территориальной общины.
Социальное благополучие украинских крестьян зависит от специфических факторов. Это от состояния базовой сети объектов социального назначения и территориальной доступности ее учреждений для населения (особенно тех сельских поселений, которые не являются или не претендуют быть в случае объединения центрами территориальных общин); объемов финансирования мероприятий социальной направленности, например, по сохранению и модернизации материально-технической основы объектов социальной сферы.
А также наличия и действенности механизмов взаимодействия местной власти с обществом, поддержки ее инициативности и организованности в решении насущных социальных вопросов; надлежащего кадрового обеспечения социальных учреждений и тому подобное.
Экономической основой для усиления или нивелирования действия этих факторов органами местного самоуправления являются муниципальная (коммунальная) собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданные в управление этим органам, а также другая собственность, которая должна удовлетворять социальные потребности населения муниципального образования.
Оперирование объектами коммунальной собственности дает возможность местной власти быстро реагировать на запросы населения относительно социального обеспечения.
А также способствовать полноценной жизнедеятельности общины, создавать общественно значимые блага и ликвидировать «провалы рынка», когда рациональное поведение субъектов предпринимательства в условиях рыночной экономики не обеспечивает достижения социальных приоритетов развития территориальной общины, а иногда затрудняет или тормозит их реализацию.
Состояние исследования. Проблема социального развития поселений сложна и многогранна, она занимает значительное место в научном наследии многих ученых.
Различные аспекты формирования социальной политики и механизма ее реализации на национальном и муниципальном уровнях освещены в трудах А. И. Амоши (A.I. Amosha), А. Л. Баланды (A.L. Баланда), Н. П. Борецкой (N.P. Boretska), Т. А. Заяц (T.A. Zajats), Е. М. Либановой, О.В. Макаровой (O.V. Makarova), В. П. Микловды (V. P. Miklovda), В. М. Новикова (V. M. Новиков), А. Ф. Новиковой (O.F. Novikova), М. И. Питюлич (M.I. Pitiulych), У. Я. Садовой (U.Ya. Sadova), Л. К. Сэмов (L.K. Semiv).
Особую актуальность приобрели исследования предпосылок и перспектив социального развития в объединенных территориальных общинах Украины. Их выполнили известные ученые В. Я. Брич (V.Ya. Brych), И. В. Бовсуновская( I. V. Bovsunivska), О. С. Власюк (O.S. Vlasiuk), В. С. Кравцов (V. S. Kravtsiv), Ю.М. Петрушенко (Yu.M. Petrushenko), И. И. Хожило (I. I. Khozhylo), Ю. П. Шаров (Yu.P. Sharov).
Среди ученых, обосновывающих проблемы формирования муниципальной (коммунальной) собственности в Украине, в том числе ее социальные аспекты, являются Т. Г. Барабаш (T.H. Barabash), В. Р. Кучеренко (V. R. Kucherenko), Г. Л. Монастырский (H.L. Monastyrskyi), В. М. Федосов (V. M. Fedosov), В. Л. Андрущенко (V. L. Andrushchenko), В. М. Опарин (V. M. Oparin).
Несмотря на значительную исследованность различных социальных аспектов использования муниципального имущества, условия быстро меняются сегодня под давлением децентрализации, вызывают появление новых вызовов и рисков для достижения целей социальной политики силами муниципалитетов.
Это актуализирует необходимость научного анализа потенциала и особенностей современного социального развития поселений Украины на основе муниципальной собственности и муниципального хозяйства.
Целью статьи является определение современных тенденций и проблем социального развития сельских поселений на основе муниципальной собственности в условиях децентрализации и реформ, направленных на повышение самостоятельности и эффективности местных властей.
Изложение основного материала. В результате децентрализации и реформ, направленных на повышение самостоятельности и эффективности местных властей, с новыми полномочиями и финансовыми ресурсами община превращается в ключевой объект социальной политики. В этих условиях муниципальная собственность становится не материальной основой местного самоуправления, а источником финансовых ресурсов местных бюджетов.
Интенсивные процессы приватизации предприятий коммунальной формы собственности привели к сокращению количества объектов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления и имеют важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд территориальных общин, из-за чего уменьшились реальные возможности для реализации социальной функции местного самоуправления.
Это произошло на фоне снижения финансовой состоятельности сельского населения пользоваться социальными услугами, которые предоставляют частные предприятия, а также при отсутствии широкого спектра альтернатив у крестьян по удовлетворению своих социальных нужд предприятиями различных форм собственности.
В связи с этим с целью повышения уровня и качества предоставления услуг социального характера местные органы должны находить рациональные пропорции между коммунальными предприятиями и частными объектами.
В современных научных трудах сформирована четкая точка зрения по определению границ муниципального хозяйства. Это не только предприятия и учреждения коммунальной собственности, но и все органы, учреждения и предприятия, ответственные за развитие коммунального хозяйства и привлеченные к оказанию коммунальных услуг населению.
На практике (например, во время разработки программ развития муниципальной инфраструктуры Украины) к решению проблем муниципального хозяйства, в частности его жилищно-коммунальной составляющей, привлечены такие субъекты: центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, государственные и коммунальные предприятия (включая предприятия, государственная или коммунальная доля в которых превышает 50%).
Учитывая современные тенденции ведения хозяйства и разнообразие форм и видов взаимодействия местных органов власти с предприятиями и организациями различных форм собственности (например, на основе проектов публично-частного партнерства), социальные изменения, инициированные этими органами, могут происходить не только за счет средств государственного и местных бюджетов.
Фактически социальное развитие сельских поселений на муниципальном уровне осуществляется за счет сочетания ресурсов государственной, коммунальной, корпоративной и частной форм собственности.
Главными признаками муниципальной собственности является ее принадлежность к соответствующей муниципальной территориальной единице и участие в процессах обеспечения социально-экономических потребностей ее населения. Она является коллективной формой собственности, которая предоставляется жителям муниципального образования.
Основная нагрузка при формировании и реализации мер социальной политики развития на уровне сельских поселений возложена именно на объекты муниципальной собственности.
Согласно закону Украины «О местном самоуправлении в Украине», эти объекты принадлежат территориальной общине, которая наделена правом владения, целесообразно, экономно, эффективно пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению и в своих интересах имуществом, принадлежащим ей, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Состав и перечень этих объектов утверждается сельским, поселковым советами.
В соответствии с п. 1 ст. 60 указанного закона, объектами коммунальной собственности территориальных общин сел и поселков являются движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, предприятия, учреждения и организации.
В том числе банки, страховые общества, а также пенсионные фонды. Доли в имуществе предприятий, жилищного фонда, нежилых помещений. А также учреждений культуры, образования, спорта, здравоохранения, науки. Социального обслуживания и другое имущество, и имущественные права, движимые и недвижимые объекты, определенные в соответствии с законом как объекты права коммунальной собственности, а также средства, полученные от их отчуждения.
Именно через распоряжение объектов коммунальной собственности непосредственно реализуются наиболее важные социальные приоритеты, нормы и стандарты развития общества, предоставляются социальные гарантии сельскому населению, в частности в рамках выполнения ежегодных программ социально-экономического развития поселений.
Поэтому надо подчеркнуть важность недопущения сужения сектора коммунальной собственности в муниципальном хозяйстве, необходимость поддержания его доли в объемах, достаточных для полноценного выполнения социально значимых функций органов местной власти, например, создания и поддержания благоприятных условий проживания нынешним и грядущим поколениям населения сельских поселений.
От уровня развития коммунальной собственности, а также эффективности использования ее объектов и функционирования всей системы в целом существенно зависит оперативность решения проблем социального характера и возможность удовлетворения насущных потребностей населения в социальных услугах на муниципальном уровне.
Уровень изношенности, физической и моральной устарелости социально важных объектов коммунальной собственности в сельских поселениях (прежде всего малых и отдаленных от областных центров) достигает критической отметки – более 50%.
Накопились значительные площади ветхого, аварийного жилья, десятилетиями незавершенного строительства, что начало разрушаться, невозможного к восстановлению функциональной готовности многих учреждений культуры, физической культуры и спорта, социального и бытового обслуживания; учреждений здравоохранения и учебных заведений, что если и поддерживали, то в минимально рабочем состоянии.
Это было вызвано отсутствием надлежащего механизма содержания и модернизации коммунальных объектов социального назначения в соответствии с новейшими потребностями общин, подкрепленных достаточным финансированием.
С 1997 г. в сельских поселениях Украины происходила поэтапная и бесплатная передача в коммунальную собственность объектов социальной сферы, жилищного фонда сельскохозяйственных, перерабатывающих и обслуживающих предприятий, учреждений и организаций агропромышленного комплекса.
Это происходило в соответствии с постановлением Кабинета министров Украины от 05.09.1996 г. № 1060. «О поэтапной передаче в коммунальную собственность объектов социальной сферы, жилищного фонда сельскохозяйственных, перерабатывающих и обслуживающих предприятий. Учреждений и организаций агропромышленного комплекса, что основаны на коллективной и другой форме негосударственной собственности».
При этом практически не произошло адекватного наполнения местных бюджетов с учетом дополнительной финансовой нагрузки на эти объекты.
Сформированный таким образом сектор коммунальной собственности при надлежащем управлении мог стать важным источником пополнения доходной части местных бюджетов и расширить финансово-экономическую основу социального развития поселений.
Однако распространилась практика недобросовестной приватизации муниципального имущества, когда рядом с коррупцией и спекуляцией административным ресурсом происходил вывод из сферы коммунальной собственности наиболее инвестиционных привлекательных и потенциально прибыльных объектов по заниженной стоимости и непрозрачным схемам.
Наблюдаются массовые нарушения законодательно установленных принципов, порядка и правил учета и передачи объектов коммунальной собственности в долгосрочную аренду, не урегулирование прав собственности на те объекты коммунального хозяйства, принадлежащих сельскохозяйственным предприятиям.
А также неправомерное списание коммунального имущества, сложность применения практики наложения административных наказаний за использование арендованных коммунальных объектов социальной инфраструктуры не по назначению, в том числе с нарушением благоустройства поселений. Они привели к тому, что коммунальный сектор фактически потерял инструменты влияния на социальные тренды в общине.
Одним из перспективных направлений социальной политики в селах является обеспечение муниципальным жильем населения, что имеет актуальные для села профессии (прежде всего педагогических и медицинских работников). Однако на практике его реализация ограничивается мизерной долей муниципальной и государственной собственности в структуре жилой площади в жилых домах, общежитиях и нежилых зданиях.
Анализ динамики сельского жилищного фонда свидетельствует о его постепенном уменьшении, в частности за счет признания его ветхого и аварийного состояния. При этом пополнение этого фонда новым жильем, в том числе за счет средств государственного бюджета, происходит чрезвычайно медленно.
С целью обеспечения социальных приоритетов сельского развития органы местной власти нуждаются в наращивании муниципальной собственности, что началось с началом реформ местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине.
Объединенные территориальные общины получили расширенные полномочия для ведения муниципального хозяйства, в частности в части формирования оптимальной сети муниципальных учреждений в образовании, медицине, системе оказания социальных услуг, в земельных отношениях, дорожной инфраструктуре, сфере планирования территорий с учетом местных проблем социального развития сельских поселений.
В результате фиксируются определенные положительные сдвиги в развитии инфраструктуры сельских поселений, повышении благосостояния людей, расширении спектра и улучшении качества предоставления социальных услуг, доступных по месту жительства.
Аналитическая оценка ежегодных отчетов Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства об улучшении практик местного самоуправления 2014-2016 гг., определенных на конкурсной основе (в рамках программы Совета Европы «Децентрализация и территориальная консолидация в Украине»), показала прогресс практик.
Это происходит в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством и объектами социальной сферы сельских поселений: от поддержки коммунальных объектов в минимально рабочем состояния до их модернизации, переориентации и расширения сферы использования.
Критическое значение для социального развития сельских поселений приобретает проблема надлежащего финансирования объектов социальной инфраструктуры муниципальным хозяйством.
Из-за финансовых трудностей, от которых долгое время страдали органы местного самоуправления в сельских поселениях, объекты социальной сферы, переданные еще в 1996-2001 гг. в коммунальную собственность предприятия, учреждения, организации агропромышленного комплекса коллективной и других форм негосударственной собственности, не развивались должным образом.
Частный сектор (в первую очередь аграрные холдинги) также не имел достаточных мотивов поддерживать социальную инфраструктуру, хотя она повышает привлекательность сельских поселений, способствует улучшению качества трудового потенциала, и влияет на формирование рынков сбыта продукции, работ и услуг в средне — и долгосрочной перспективе.
В настоящее время только начинают формироваться положительные тенденции социального развития сельских поселений за счет расширения финансовых возможностей сельских и поселковых советов. Прежде всего, тех, что сформировали объединенные территориальные общины (ОТГ), за счет совершенствования процедур администрирования и контроля использования коммунальных объектов, их территорий и земель.
Согласно данным национальных счетов социальной защиты Украины (НРСЗ), доля местных бюджетов в общей сумме расходов на цели социальной защиты в Украине имела тенденцию к росту.
Это с 2,34% в 2010 г. до 4,87% в 2014 году. В том числе расходов на поддержку семей и детей – с 20,1 до 25,47%, на помощь инвалидам – с 22,59 до 29,7% . В целом анализ бюджета показал, что доля местных бюджетов в структуре сводного бюджета Украины существенно не менялась. Она составляла 42,3% в 2010 г., 43,1% в 2014 г. и 42,3% в 2016 году.
Отдельно надо выделить рост ресурсных возможностей для социального развития поселений в ОТГ, в том числе сельских поселений, которые по сравнению с городскими являются более активными в формировании ОТГ, судя по структуре населения ОТГ по месту жительства. Так в 2015-2016 гг. исполнение доходов общего фонда в 159 объединенных территориальных общин выросло: за счет собственных ресурсов – более чем в три раза, за счет доходов бюджетов (с трансфертами) почти в семь раз.
По регионам субвенции на развитие инфраструктуры ОТГ в расчете на одно поселение (сельское или городское) колебались от 2507,00 тыс. грн в Закарпатской области (71,63% населения ОТГ области приходилось на сельское), 1224,43 тыс. грн в Николаевской области. Сформированная ОТГ на 100% состояла из сельского населения, к 279,43 тыс. грн в Полтавской и 298,53 тыс. грн в Львовской областях (57,7% и 83,40% соответственно).
Фактические поступления собственных доходов ОТГ на одного человека колебались от 684 грн и 1123 грн в Ивано-Франковской и Черновицкой области до 4329 грн и 4960 грн в Днепропетровской и Донецкой. Сравнение этих данных позволяет прийти к выводу о значительной региональной дифференциации финансовой состоятельности муниципалитетов ОТГ, в том числе в части реализации социальных инициатив в сельских поселениях.
Как следствие, расходы развития, которые в 2016 г. были использованы на ремонт дорог, строительство, благоустройство территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, капитальный ремонт и реконструкцию учреждений социально-культурной сферы, в расчете на одного человека колебались. От 784 грн в Кировоградской области, 869 грн в Черновицкой и 940 грн в Ивано-Франковской области. И до 2 651 грн в Полтавской области, 2 585 грн в Донецкой области.
Население всех поселений Украины в основном неудовлетворительно оценивает работу предприятий коммунальной собственности. Особенно критически к их работе относится молодежь, которая, во-первых, недостаточно осведомлена о возможностях и условиях пользования услугами этих предприятий, во-вторых, в случае обращения в коммунальные предприятия акцентирует внимание на низком уровне удовлетворения качеством полученных услуг.
Так, по результатам социологического обследования «Молодежь Украины – 2015», 33% респондентов отмечают низкое качество и / или эффективность работы коммунальных и государственных организаций, а также органов государственной власти.
При этом 29% указывают на неразвитость инфраструктуры поселений, где проживают, в частности: по содержанию домов, улиц, дорог, наличию детских садов, школ, больниц. Сравнивая оценки относительно уровня удовлетворенности услугами, предоставленными частными и государственными / коммунальными медицинскими учреждениями, стоит указать на большее соответствие первых потребностям молодежи в сфере здравоохранения.
Так, 76% респондентов отметили, что полностью или скорее удовлетворены консультацией врача во время посещения частного заведения. В государственном/ коммунальном учреждении таких 51%. При этом частота обращений молодежи в медицинские учреждения была выше в государственной/коммунальной сфере, чем в частной собственности. В течение последних 12 месяцев 27% и 12% респондентов обращались за консультацией к врачу соответственно.
Несмотря на тот факт, что с началом процесса децентрализации ОТГ получили более правовых, финансовых, организационных возможностей для социального развития поселений на основе муниципального хозяйства, большинство жителей сел не замечают особых изменений.
Так, по результатам всеукраинского социологического исследования «Децентрализация и реформа местного самоуправления», проведенного в октябре–декабре 2016 г. 62,7% жителей сел, которые стали центрами ОТГ, и 60,6% жителей сел, которые не стали такими, отмечают, что качество услуг, что предоставляются в общине, не изменилось.
Соответственно 26,3% и 16,0% считают, что качество услуг улучшилось, а 6,6% и 16,3% – ухудшилась. Сравнение ответов населения на вопрос: «Какие из перечисленных на карточке возможных результатов реформы местного самоуправления и децентрализации власти Вы хотели бы почувствовать в первую очередь?» в 2015-2016 гг. показывают следующие результаты.
Во-первых, проблема улучшения качества и доступности услуг является приоритетной (на втором месте по важности), во-вторых, ожиданием ее решения в 2016 г. было охвачено 61,8% респондентов против 49,2% в 2015 году. Детализация этих результатов по типам поселений в 2016 г. показала, что на улучшение качества и доступности услуг надеются 64,1% населения – в селах и 59,0 % – в поселках и маленьких городах.
Также опрос показал, что сельские жители ожидают, что реформа местного самоуправления и децентрализация положительно повлияют на благосостояние общин (20,7% жителей сел и 50,2% поселков и маленьких городов надеются на это).
При этом самым активным субъектом и реализации этих изменений крестьяне считают местную власть (сельский, поселковый советы) – об этом сообщили 21,3% респондентов из сел, поселков и маленьких городов. Другие субъекты муниципального хозяйства, по мнению крестьян, являются не особо влиятельными.
4,6% опрошенных в селах, поселках и маленьких городах утверждают, что областная государственная администрация является крупнейшим проводником реформ, 5,6% – районная государственная администрация; 8% – районный совет, 4,0% – областной совет, 3,0% – международные организации / проекты / программы, 1,0% – средний и малый бизнес, 0,8% – крупный бизнес.
Из последних цифр видно, что бизнес, который находится в основном вне сферы государственной и коммунальной собственности, зарекомендовал себя в общественном сознании как таковой, что фактически не влияет на социальные тренды реформ, например на рост благосостояния, и улучшение качества предоставления услуг в поселениях.
Реализация социальной политики в сельских поселениях требует упорядочения вопросов о собственности на землю. В 2013 г. законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности» определено, что земли, которые находятся на территории сельских, поселковых, городских советов и не входят в земли поселений, остаются в собственности государства.
Право распоряжения этими землями было передано Государственному агентству земельных ресурсов Украины и его территориальным органам.
Органы местного самоуправления потеряли значительную долю земель коммунальной собственности, что существенно ограничило их возможности по выполнению задач социального развития. Так, недополучены средства от сдачи земель в аренду; утрачен непосредственный контроль над их использованием способами, которые приводят к негативным экологическим и социальным последствиям; усложнилась разработка генеральных планов из-за невозможности использования земель за пределами поселений.
Кроме того, разложение полномочий по распоряжению этими землями между многими органами исполнительной власти, которые территориально удалены от большинства сельских поселений, ограничивало доступность административных услуг для населения.
На решение обозначенных выше проблем направлено распоряжение Кабинета министров Украины от 31.01.2018 № 60-р «Вопросы передачи земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной собственности в коммунальную собственность объединенных территориальных общин».
Таким образом, правительством была инициирована передача земель сельскохозяйственного назначения государственной собственности в коммунальную собственность ОТГ. В целом в Украине количество ОТГ, которым передаются сельскохозяйственные земли в коммунальную собственность, составляет 665.
Ориентировочная площадь таких земель — 759,0 тыс. га. Общая площадь сельскохозяйственных земель, которые уже переданы сельским, поселковым ОТГ (223 ОТГ) в коммунальную собственность – 336,4 тыс. га. Площадь сельскохозяйственных земель, которые передаются в коммунальную собственность в Украине в 2018 г. и площадь сельскохозяйственных земель, которые уже переданы в коммунальную собственность сельским, поселковым ОТГ состоянию на 07.06.2018 г., в расчете на одну ОТГ.
Показатели в разных регионах Украины существенно отличные. Так, по состоянию на 07.06.2018 г. в среднем одна сельская или поселковая община Одесской и Херсонской области получила 3210 и 2685 га, Закарпатской и Черновицкой – 197 и 242 га соответственно.
В результате реформирования административно-территориального устройства в Украине расширяются полномочия местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящемся в коммунальной собственности.
В то же время на этапе добровольного объединения территориальных общин возникают конфликтные ситуации, споры и неясность в правоотношениях между субъектами местного самоуправления различных иерархических уровней по поводу присвоения (передачи) тех объектов, которые находятся в коммунальной собственности районов, а также общей коммунальной собственности территориальных общин сел и поселков.
Согласно закону Украины «О добровольном объединении территориальных общин», ОТГ является правопреемником всего имущества, прав и обязанностей объединившихся территориальных общин со дня приобретения полномочий сельским, поселковым, городским советом, избранным таким ОТГ. В связи с этим необходимо прийти к консенсусу в этом вопросе таким субъектам: районным советам по ОТГ, ОТГ в пределах одного района, ОТГ смежных районов.
На практике во время создания ОТГ вне формата «один район – одна община» возникают проблемы согласования интересов всех субъектов права коммунальной собственности, прежде всего территориальных общин смежных районов во время расширения пределов района, на территории которого расположены объекты коммунальной собственности созданной объединенной территориальной общины.
Эти проблемы обусловлены: во-первых, отсутствием надлежащего правового поля, соответствующих норм и практик по определению доли имущества коммунальной собственности за соответствующей территориальной общиной.
Во-вторых, действующим законодательством не установлено никаких сроков относительно принятия решения районным советом о передаче объектов общей собственности территориальных общин района в собственность ОТГ.
Этот пробел в законодательстве создает условия для затягивания процедуры передачи. Нередки случаи, когда районный совет не рассматривает этот вопрос на пленарном заседании сессии и не принимает соответствующее решение. В-третьих, не все территориальные общины соглашаются на добровольное объединение и на передачу имущества другой территориальной общине.
Выводы и перспективы дальнейших исследований. Сокращение фактического наличия имущества в коммунальной собственности на фоне недостаточной финансовой наполняемости местных бюджетов ограничивает дееспособность органов местного самоуправления, в том числе в части реализации социальной политики в селах.
Улучшить эту ситуацию можно путем ускорения формирования ОТГ и популяризации результатов их деятельности в рамках шведско-украинского проекта «Поддержка децентрализации в Украине DESPRO, U – LEAD с Европой», что сопровождается позитивными сдвигами в развитии инфраструктуры сельских поселений, повышении благосостояния людей, расширении спектра и улучшении качества предоставления социальных услуг, доступных по месту жительства.
Перспективные исследования в этом направлении должны быть связаны с обоснованием механизма создания надежной материальной, финансовой и организационной основы для обеспечения прямых и делегированных социальных интересов граждан органами самоуправления. С целью компенсации нехватки ресурсов в муниципальной форме собственности актуальным является выявление действенных способов публично-частного партнерства в этой сфере.
Автор: В. Л. Жаховская, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований имени М. В. Птухи НАН Украины, E-mail: valentinnazh@gmail.com
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.