Постановка проблемы. Международные донорские организации выступают весомыми агентами влияния на глобальном уровне, осуществляя масштабные инвестиции в форме финансовой, материально-технической, совещательной и информационной помощи в большинстве стран мира, прежде всего в переходных экономиках Восточной Европы и Центральной Азии.
Сфера интересов этих организаций очень разноплановая и охватывает как вопросы содействия социально-экономическому развитию стран, так и развития эффективного управления, защиты окружающей среды и рационального природопользования, формирования гражданского общества и защиты, прав человека. Центральное место среди приоритетных направлений деятельности и целей инвестирования занимают проблемы, связанные с социальным и человеческим развитием.
При этом инвестиционный характер тех ресурсов, которые направляют международные доноры на социальные цели, определяется прямой зависимостью между результатами экономического роста и уровнем развития человеческого и социального капитала, отсутствием социальных рисков и конфликтов в обществе, продвижением социальной интеграции населения и развитием местных общин.
Однако, несмотря на масштабность объемов и разные темы программ донорской помощи, их эффективность в Украине часто остается недостаточной. Поддержанные институциональные реформы не находят конечной реализации, а экспертные рекомендации – практического внедрения в государственной политике.
Это обуславливает постановку вопроса о поиске факторов, ограничивающих возможности эффективного использования инвестиционных ресурсов международных донорских организаций, и о преодолении последствий этих ограничений.
Состояние исследования проблемы. Несмотря на тесное сотрудничество международных донорских организаций с отечественными научными учреждениями, органами государственного управления и представителями гражданского общества, пока не проводилось комплексных оценок результатов этой деятельности в Украине.
Хотя большинство из доноров осуществляет регулярный мониторинг и оценку собственных программ с точки зрения финансовых, кадровых и результативных показателей, эти аналитические отчеты имеют независимый характер, не обеспечивая обобщающей картины функционирования сектора международных организаций в стране и не освещая общих проблем, с которыми они сталкиваются в своей деятельности.
Однако осознание необходимости большой координации усилий доноров в поддержке реформ все больше растет, формируя спрос на соответствующие научные исследования.
Поэтому целью этого исследования является обзор и обобщение информации о деятельности основных международных донорских организаций, которые оказывают Украине поддержку в области социальной политики. Практическое значение поставленной задачи определяется необходимостью усиления координации деятельности ведущих доноров и согласования стратегических рекомендаций, касающихся социальной политики.
Для достижения поставленной цели проанализирована деятельность наиболее весомых доноров в реализации различных составляющих социальных реформ. А также приведен обзор отдельных проектов в этой сфере в течение 2000-2009 гг. Информационную базу исследования составляли отчеты о деятельности соответствующих организаций.
Научные публикации по проблемным вопросам украинской социальной политики, выполненные при поддержке и по заказу международных доноров; рекомендации по политике, представленные в стратегических документах и программах действий организаций; материалы, представленные экспертами организаций на различных научно-информационных мероприятиях.
Данное исследование осуществлялось в рамках научной работы по предоставлению постоянной аналитической и технической поддержки программе ЮНИСЕФ в Украине по реформированию социальной политики.
Изложение основного материала. Финансовую, техническую и информационно-консультативную помощь Украине в реализации социально-экономических реформ оказывает ряд международных донорских организаций. Так, в течение последнего десятилетия существенную поддержку стране оказывали следующие международные организации. Это Европейская комиссия и Совет Европы, Всемирный банк, Программа развития ООН (ПРООН), Фонд народонаселения ООН и другие агентства ООН в Украине.
Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), агентства по развитию США и Канады, отдельные страны Европейского Союза и Японии, Международный фонд «Возрождение», Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная организация по миграциям (МОМ), международная организация труда (МОТ), Украинский фонд социальных инвестиций и тому подобное.
Согласно оценкам Всемирного банка по состоянию на 2007г., совокупный объем донорской помощи Украине (включая займы ЕБРР на развитие государственного сектора) составлял около 1-1,5 млрд. дол. США в год, то есть примерно 1% ВВП или 2,5% доходной части государственного бюджета Украины.
Однако, очевидно, что роль помощи международных доноров в экономике и сводном бюджете Украины намного больше, учитывая существенные объемы консультативной поддержки и постоянную информационно-организационную помощь, которую оказывают эксперты и технические специалисты организаций.
Обзор реализованных проектов наиболее весомых донорских организаций в Украине по основным направлениям деятельности дает возможность обобщить следующие приоритеты инвестирования.
Это создание эффективной системы государственного управления, содействие экономическому развитию и формирование конкурентоспособной рыночной экономики, развитие инфраструктуры, защита окружающей среды и внедрение энергосберегающих технологий, содействие региональному развитию и развитию местного самоуправления, развитие гражданского общества и реализация социальных реформ.
При этом различные аспекты человеческого развития, в частности образования и здравоохранения, рынка труда, социальной защиты и социальной интеграции, находятся в поле зрения всех ведущих доноров международной помощи Украине.
С целью детального исследования социальных проектов международных доноров в Украине целесообразно проанализировать деятельность наиболее весомых из них, к которым нами отнесено представительство Европейской комиссии, Всемирного банка и программы развития ООН в Украине. Основным критерием при избрании этих организаций были совокупные объемы финансовой помощи стране, комплексный характер помощи и разные направления секторов, на которые направлены проекты.
Начиная с 1991 г., европейское сообщество предоставило Украине техническую и финансовую помощь на общую сумму в 2,5 млрд. евро в форме грантов, контрактов и растущей поддержки бюджета. При этом объем финансовой помощи увеличился с 47 млн. евро в 2002 г. до 116 млн. евро в 2009 г.
Согласно отчету Европейской комиссии о выполнении европейской политики соседства в Украине в 2008 г., ключевыми приоритетами в проведении реформ оставались: конституционная реформа; улучшение в сфере соблюдения принципов верховенства права (в частности, путем проведения судебной реформы), противодействие коррупции и улучшение делового и инвестиционного климата.
Портфель проектов программы ЕС в Украине, которые были реализованы в течение последних лет, охватывает следующие сектора. Это предупреждение конфликтов; состояние окружающей среды и устойчивое управление природными ресурсами; правительство, демократия, права человека, поддержка экономических и институциональных реформ.
А также человеческое развитие; инфраструктура, коммуникации и транспорт, мульти-секторальные программы; сельское развитие, планирование территорий, сельское хозяйство и продуктовая безопасность; социальное привлечение и занятость; торговля и региональная интеграция; водо — и энергосбережение.
Социальные вопросы и человеческое развитие занимают ведущее место среди приоритетов донорской помощи представительства Европейской комиссии в Украине. Совокупный объем соответствующих финансовых ассигнований превысил 27,6 млн. евро; наибольшая доля инвестиций была направлена на содействие процессам социальной интеграции и занятости.
В частности, на поддержку местных общин в решении приоритетных потребностей социального развития, продвижение гендерного равенства в сфере труда и реформирование системы социальной помощи. К другим направлениям относятся проекты содействия человеческому развитию, в частности, соблюдение прав женщин и детей, помощь беженцам, жертвам торговли людьми и тому подобное.
Совокупный объем предусмотренных финансовых ассигнований новой индикативной программы сотрудничества Украина-ЕС на период 2011-2013 гг. достигает 470,1 млрд. евро. и охватывает следующие приоритеты: надлежащее управление и верховенство права (20-30% совокупных ассигнований), содействие вступлению в силу Соглашения об ассоциации с ЕС (23-25% ассигнований), устойчивое развитие (45-55% соответственно).
Можно ожидать, что среди обозначенных направлений внимание к социальным вопросам будет уделено в рамках реформы государственного управления (в частности, реформирования механизма финансирования социальных расходов государства) и устойчивого развития.
Всемирный банк выступает одним из самых весомых доноров финансовой, технической и экспертной помощи для Украины: на начало 2010 г. объем утвержденного финансирования превысил 5,3 млрд. США для 38 операций.
Приоритетами деятельности группы Всемирного банка в Украине, включая кредитование и инвестиции, предоставление аналитически-консультационных услуг и технической помощи, определяет стратегия партнерства с Украиной на период 2008-2011 годов. Этот документ предлагает двухкомпонентную стратегию поддержки:
1) Повышение конкурентоспособности Украины с помощью инвестиций в инфраструктуру государственного сектора, консультативные услуги и образовательную работу, направленную на улучшение среды для ведения бизнеса, техническую помощь и доступ к кредитным линиям, обмен знаниями для стимулирования инноваций и использования новых технологий;
2) Улучшение общественных услуг за счет повышения эффективности государственных расходов и улучшения управления в государственном секторе.
Наряду с этим, Всемирный банк уделяет должное внимание вопросам социальной защиты во всем регионе стран с переходной экономикой.
Акценты делаются на разработку концептуальных и стратегических основ политики социальной защиты, а также на традиционные операции банка в таких направлениях, как детский труд, обеспечение потребностей людей с ограниченными возможностями (инвалидностью), рынки труда, пенсионное обеспечение, преодоление бедности, социальная помощь и управление социальными рисками, здравоохранение и развитие образования.
Сравнительный анализ отдельных социальных проектов организации с точки зрения поставленных задач, объемов выделенных ассигнований и результатов реализации представлен в исследовании.
Программа развития ООН внедряет свою деятельность в Украине с 1993 года, сочетая мероприятия по разработке политико-правовых документов, аналитически-совещательную деятельность, мероприятия по улучшению способности украинских учреждений-партнеров и реализацию отдельных пилотных проектов.
Главные сферы деятельности ПРООН в области развития Украины сосредотачиваются на демократическом управлении; преодолении бедности, достижении процветания и украинских целей развития тысячелетия (ЦРТ); местном развитии и гарантировании безопасной среды для человеческого развития; на энергетике и окружающей природной среде.
Основные приоритеты деятельности ООН в Украине, согласованные с программой экономических реформ на 2010-2014 гг., национальными целями развития тысячелетия и другими национальными документами, изложены в Рамочной программе партнерства правительства Украины-ООН на 2012-2016 гг. Она определяет четыре взаимосвязанные тематические сферы:
1) устойчивый экономический рост и преодоление бедности;
2) социальное развитие;
3) управление;
4) окружающую среду и изменение климата.
Общий объем ресурсов, которые предполагается привлечь на поддержку стратегий Рамочной программы в Украине, составляет 132,7 млн. дол. США на период 2012-2016 гг.
Эти цифры являются ориентировочными, потому что они включают как финансовые ассигнования со стороны каждого учреждения системы ООН, участвующего в программе, или базовые ресурсы, так и прогнозные финансовые ресурсы, которые их организации должны привлечь в течение цикла программы в дополнение к вышеупомянутым базовым ресурсам.
В то же время, несмотря на существенные объемы финансовых ресурсов, которые направляют международные доноры на поддержку различных составляющих социально-экономических реформ в Украине, деятельность этих организаций до сих пор характеризуется низким уровнем координации и гармонизации процедур помощи.
Хотя между ведущими донорами есть регулярные информационные контакты, как правило, в рамках специализированных направлений и сфер деятельности, в основном они ограничиваются презентационной составляющей по завершенным проектам, тогда как уровень совещательной поддержки на этапе реализации проекта остается низким.
Существование таких «параллельных» процессов приводит к снижению общей эффективности использования международной помощи страной, частичному дублированию функций и распылению донорских средств.
Именно поэтому опыт внедрения совместных программ требует особого внимания. В частности, согласно оценкам специалистов ПРООН в Украине, объем средств, которые были направлены другими донорами на поддержку проектов этой организации в течение 2005-2007гг., превысил 47 млн. долл. США.
При этом самую весомую поддержку оказало представительство Европейской комиссии в Украине (32,5 млн. долл. США); существенной была поддержка канадского и шведского агентств по международному развитию, Швейцарского агентства по развитию и сотрудничеству, Глобального фонда по окружающей среде.
Совместные проекты, которые были поддержаны несколькими международными донорами, охватывали такие важные направления, как противодействие эпидемии ВИЧ/СПИД в стране, реализация образовательных проектов и профессиональной подготовки, реформирование системы социальной защиты, содействие развитию местных общин, обеспечение гендерного равенства.
Обобщение рекомендаций основных доноров международной помощи дает возможность сформулировать следующие вызовы, с которыми сталкивается Украина:
1) повышение конкурентоспособности и производительности труда;
2) реформирование системы государственных финансов и государственного сектора для совершенствования системы предоставления государственных услуг;
3) устранение недостатков в государственном управлении;
4) повышение социальной интеграции в условиях экономического роста.
В свою очередь, долгосрочные приоритеты развития страны включают:
— сокращение общего размера государственного сектора;
— совершенствование налогового законодательства;
— увеличение государственных капитальных расходов и усиление учета у них стратегических приоритетов;
— повышение эффективности социального сектора за счет повышения эффективности социальных расходов;
— снижение экологических рисков и рисков для здоровья граждан и повышение осведомленности об этих рисках;
— усиление удовлетворения граждан качеством государственных услуг;
— улучшение перспектив трудоустройства, сокращение масштабов бедности и усиление адресности социальной помощи.
К сожалению, не все рекомендации международных экспертов находят реальное воплощение при разработке государственной политики и стратегий развития, несмотря на то, что большинство ключевых проектов реализуется в тесном сотрудничестве с представителями соответствующих профильных правительственных учреждений.
Сдерживающими факторами при этом являются как изменения политического курса и отсутствие политической воли к реализации необходимых структурных реформ, которые могут иметь непопулярный характер среди населения, так и недостаточная способность государственных учреждений к эффективному использованию донорской помощи.
Вследствие высокой раздробленности учреждений, отвечающих за отдельные составляющие государственной политики в сфере развития, частого дублирования их функций и сфер ответственности, чрезмерной регуляции и сложности внутренних административных процедур. Длительные межведомственные консультации и согласование проектов со всеми необходимыми инстанциями на разных этапах их реализации также снижают действенность помощи.
Однако основным проблемным вопросом остается высокий уровень коррупционных ожиданий международных доноров в отношении украинских государственных учреждений и институтов. Это снижает мотивацию международных доноров к максимальному использованию возможностей национальных систем управления, поиску альтернативных ответственных исполнителей проектов и программ.
Именно поэтому усиливается значение прозрачности информационной политики – как в финансовом, так и в управленческом аспекте — на всех этапах оказания поддержки, включая формирование запросов и конкурсов заявок на выполнение проекта, процедуры закупок, осуществление основной деятельности, мониторинг и оценку результатов проекта.
В этом контексте необходимо положительно оценить высокий уровень привлечения представителей гражданского общества к оценке эффективности проекта, распространение общественных консультаций и широкое сотрудничество со средствами массовой информации, практикуемое ключевыми международными донорами в Украине.
В то же время уровень освещения и прозрачность информации на собственных интернет — ресурсах организаций нуждаются в существенном улучшении, поскольку результаты их деятельности должны быть доступны широкой публике.
Потребность в гармонизации процедур особенно обостряется в отношении механизмов управления финансами, поскольку поддержка ряда проектов донорских организаций предоставляется не через государственный бюджет, а с применением специальных каналов финансирования. На практике это часто требует создания специальных органов управления проектами, содержание которых требует значительных финансовых и кадровых ресурсов.
С другой стороны, реализация отдельных социально значимых проектов оказывается слишком зависимой от фрагментарного донорского финансирования, не имеет комплексного и системного характера, что сдерживает поступательный прогресс в социальной сфере.
Выводы. В современных условиях посттрансформационного развития Украины международные донорские организации выступают важными субъектами поддержки социальных реформ в виде финансовой, материально-технической и консультативной помощи.
Приоритеты социального инвестирования международных доноров охватывают наиболее проблемные аспекты социального и экономического развития Украины, формирование эффективной управленческой вертикали, накопление человеческого капитала государства.
Однако, несмотря на постоянный рост объемов соответствующих донорских ресурсов и расширение сети социальных программ в Украине, уровень реального внедрения рекомендаций международных специалистов остается невысоким, так же, как и собственные донорские оценки эффективности реализованных проектов.
Основными сдерживающими факторами при этом являются недостатки отечественной системы государственного управления, преодоление которых – сложная задача для большинства международных организаций, работающих в Украине.
Поэтому выработка стратегии эффективного взаимодействия международных доноров и правительственных структур, представителей бизнеса и гражданского общества в целом является важным направлением дальнейших научных исследований, которые будут иметь весомое значение для реализации структурных реформ и обеспечения устойчивого развития Украины.
Автор: Г.В. Герасименко, кандидат экономических наук, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.