Актуализация проблем развития сельских населенных пунктов и усиления евроинтеграционных тенденций в Украине требует разработки новейших рычагов влияния на трансформационные процессы, происходящие в селах, а также направления этих процессов на создание условий для качественной жизни и продуктивной занятости сельского населения.
В связи с этим исследованы основные принципы, приоритеты, стратегические задачи и механизм реализации территориально-пространственной политики, а также политики развития сельских поселений в странах-членах Европейского Союза. Выявлены важнейшие аспекты политики сельского развития и расселения в ЕС, которые целесообразно внедрить в украинскую практику.
Разработаны предложения по реорганизации статистического обеспечения в Украине в соответствии с требованиями европейской номенклатуры территориальных единиц. Предложены критерии определения зон активизации сельского развития в Украине.
Обоснованы направления всестороннего развития сельских поселений в процессе формирования и внедрения сельской политики с учетом европейского опыта. В том числе по изменению приоритета от поддержки агропромышленного сектора к всестороннему развитию сельских поселений, содействия полноценному функционированию малых городов как необходимого условия сохранения сел, а также усиления горизонтального и вертикального взаимодействия между различными институтами в разработке программ и проектов сельского развития и сельского расселения.
Ключевые слова: сельское развитие, механизм развития сельских поселений, евроинтеграция, региональная политика, имплементация.
Постановка проблемы. Исследование научных вопросов и решение задач, связанных с разработкой социально-экономичного механизма развития сельских поселений должны разворачиваться в контексте выявления возможностей применения прогрессивного мирового опыта.
В условиях усиления евроинтеграционных процессов в Украине крайне важно определить наиболее действенные рычаги влияния на сельское развитие в странах членах Европейского Союза (ЕС) и оценить целесообразность их применения в украинской практике государственного управления и местного самоуправления.
Актуальность выбранной темы. Имплементация Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, а значит – и дальнейшая интеграция в ЕС, открывают перед страной не только ряд возможностей (доступ к инвестиционным ресурсам, новым технологиям, возможности безвизового пересечения границ объединенной Европы), но и серьезные вызовы. Они связанные с низким уровнем конкурентоспособности национальной экономики, не реформированием системы местного самоуправления и глубокими диспропорциями в социально-экономическом развитии.
Особенно ощутимы эти вызовы для сельских поселений Украины, перспективы которых, в контексте расширения присутствия украинского агропромышленного сектора на рынке стран-членов ЕС, связывают с развитием производства сельскохозяйственного сырья и продовольствия согласно европейским требованиям и стандартам. В то же время, практически не учитывают общие потребности сельской поселенческой сети, необходимость всестороннего развития экономики и социальной инфраструктуры села.
Проблемы сельских поселений необходимо решать комплексно, не ограничиваясь агропромышленным сектором. Крайне важно создать систему инициативного и ответственного местного управления с четким определением перспектив каждого отдельного села, сельской общины. С этой целью целесообразно использовать европейский опыт политики развития сельских поселений и адаптировать его к украинской специфике.
Степень исследования проблемы. Несоответствие имеющихся социально-экономичных механизмов реализации региональной, экономической и социально-экономической политики государства реальным потребностям украинского общества, политике евроинтеграции и требованиям сбалансированного развития территорий, в том числе сельских, обусловило активизацию исследований по обоснованию теоретических основ и научно-практических рекомендаций по вопросам имплементации позитивного международного опыта в этой сфере.
Общие евроинтеграционные императивы, риски, вызовы и возможности для Украины исследовали И. В. Клименко (I. V. Klymenko), И. В. Ус (I. V. Us), А. М. Шеретюк, (O.M. Sheretyuk). Региональная политика в странах Европейского Союза и возможности использования ее опыта в Украине отражены в публикациях А. В. Березы (A.V. Bereza), Д. Г. Лукьяненко (D.H. Luk’Yanenka), В. И. Чужикова (V. I. Chuzhykov).
Проблемы развития сельских территорий, в том числе на основе обобщения опыта стран ЕС очерчены в исследованиях: В. В. Борщевского (V. V. Borshchevskyi), И. М. Демчака (I. M. Demchak), В. Д. Железка (V. D. Zalizko), М. И. Малика (M.Y. Malik), Ю. С. Малько (Yu.S. Mal’Ko), М. К. Орлатого (M.K. Orlatyi), М. И. Стегней (M.I. Stegnei), К. О. Шапталы (K.O. Shaptala).
Важность повышения эффективности управления сельскими поселениями подчеркивали А. М. Бородина (O.M. Borodina), А. И. Доценко (A.I. Docenko), Т. А. Заяц (T.A. Zajats), А. Г. Рогожин (O.G. Rogozhyn), И. В. Прокопа (I. V. Prokopa) и другие. Однако в научных публикациях не рассмотрен механизм социально-экономического развития сельских поселений в странах ЕС и возможности его применения в Украине во взаимосвязи с проблемами поселенческого характера в современных условиях углубления демографических и социально-экономических диспропорций.
Целью статьи является определение составляющих социально-экономичного механизма развития сельских поселений в странах ЕС, эффективных для внедрения в украинскую практику государственной власти и местного самоуправления, а также ориентированных на уменьшение поселенческого демографического и социально-экономического дисбаланса.
Изложение основного материала. Страны ЕС имеют проблемы по территориально-пространственному и демографическому развитию сельских поселений аналогичные украинским.
Они так же обусловлены разницей в условиях жизни, занятости и деловой активности в сельских поселениях и городах. Это депопуляция и старение населения в селах, миграция молодежи в города и более развитые страны (особенно актуально для государств, которые присоединились в ЕС после 2004 г.); меньшие возможности для создания продуктивных рабочих мест.
А также более низкий уровень дохода; ограниченный доступ к социальным, общественным услугам (здравоохранению, транспорту, образованию), меньшая развитость информационной и коммуникационной инфраструктуры, чем в городах; отсутствие диверсификации сельской экономики.
Однако развитие сельских поселений Европы находится на высшем, чем украинский уровень и имеет восходящий, прогрессивный тренд, обусловленный их высокоразвитыми экономиками и институтами, которые обеспечивают высокую эффективность региональной политики и политики сельского развития.
Два постоянные комитеты Европейского парламента (законодательная власть) целенаправленно формируют территориально-пространственную политику и политику развития сельских поселений стран-членов ЕС: Комитет регионального развития (REGI – Committee on Regional Development) и Комитет сельского хозяйства и сельского развития (AGRI – Committee on Agriculture and Rural Development).
Реализацией этой политики на уровне исполнительной власти занимаются, соответственно, Генеральный директорат Европейской комиссии по вопросам региональной и городской политики (Regional and Urban Policy – REGIO) и Генеральный директорат сельского хозяйства и развития сельских районов (Agriculture and Rural Development – AGRI).
Управление сельскими поселениями, базирующееся на этом принципе, создает такие условия, при которых самые низкие территориальные уровни (села) способны самостоятельно решать свои проблемы и задачи местного управления.
Уровни и объемы поддержки поселений дифференцируются в зависимости от группы регионов, к которым они относятся, перечень регионов, отнесенных к той, или иной группе составляет Еврокомиссия. Менее развитые регионы (ВВП которых на душу населения меньше 75% от среднего показателя по ЕС-27); переходные регионы (ВВП, соответственно, 75-90%); более развитые регионы (ВВП, соответственно, более 90%).
Всего на период 2014-2020 гг. для финансирования программ развития сельских поселений стран-членов ЕС предусмотрены государственные средства в сумме около 161 млрд. евро.
Распределение этих средств выглядит так: 44% выделено на экосистемы; 20% – на обеспечение конкурентоспособности ферм и устойчивое управление лесами; 15% – на социальную интеграцию, сокращение бедности, экономическое развитие; 10% – на организацию пищевой цепи, гуманное отношение к животным, управление безопасностью пищевых продуктов; 8% — на эффективность использования ресурсов, низкоуглеродистые технологии и поддержание стабильности климата.
Анализ исполнения планов финансирования сельского хозяйства и развития сельских поселений за прошедшие семилетки показал, что они четко выполняются согласно утвержденным графикам и объемам финансирования.
Действующей региональной политикой ЕС установлены приоритеты развития поселений на период 2014-2020 гг. Главным принципом региональной политики стран членов ЕС является принцип субсидиарности (заложенный Маастрихтским договором 1993 г.).
Ключевой подход к развитию сельских населенных пунктов стран ЕС базируется на методике LEADER, согласно которой: стратегии развития должны формироваться и внедряться на местном уровне, причем именно местное население является основным активом развития, владеет лучшей информацией о потребностях и проблемах сел, особенностях окружающей среды, традициях и привычках.
Для определения объемов и формата финансовой поддержки по методике LEADER на местах действует Европейская ассоциация сельского развития ELARD (European Association LEADER for Rural Development), основной миссией которой является распространение философии, принципов и сферы применения методики с целью обеспечения устойчивого развития сельских поселений во всей Европе. Принципы методики ELARD, которые целесообразно внедрять в Украине, такие:
— концентрация усилий на локальном уровне, то есть на небольшой территории, не обязательно соответствующей административным границам, население которой характеризуется общими традициями, культурной идентичностью, является социально сплоченным и имеет общие потребности и ожидания.
Территорию выбирают таким образом, чтобы иметь достаточное количество человеческих, финансовых и экономических ресурсов для поддержания жизнеспособной стратегии местного развития. Целевые территории должны быть достаточно малыми, чтобы их население было сплоченным, и в то же время достаточно большими, чтобы иметь ресурсы для развития;
— инициирование принятия решений по стратегии и выбору приоритетов по принципу «снизу вверх». Этот подход предполагает активное участие различных заинтересованных групп (государственных органов, частных предпринимателей, граждан и их объединений) в разработке, выборе и внедрении мероприятий и проектов по реализации политики развития сельских поселений. Он не является альтернативой или противопоставлением влияния национальных или региональных органов власти, а предусматривает объединение и взаимодействие с ними для достижения эффективных результатов;
— организация местного партнерства «групп локального действия» (LAG – The Local Action Group).
К этим группам привлекают представителей всех секторов той местности, где они будут работать: профессиональные организации и союзы (что представляют фермеров, рабочих, специалистов и малые предприятия), торговые ассоциации, граждан-резидентов и их местные организации, местных политиков, экологические ассоциации, СМИ, культурные и общественные организации, женские и молодежные ассоциации и тому подобное.
Задачей LAG является формирование и реализация стратегии развития сельских поселений, принятие решений по распределению собственных финансовых ресурсов и управления ими.
Эффективность LAG обусловлена сочетанием интересов и имеющихся ресурсов государственного сектора, частного сектора, гражданских и общественных секторов; достижением синергии в процессе объединения местных субъектов хозяйствования вокруг коллективных проектов.
А также межотраслевых мероприятий и общей собственности; укреплением диалога, сотрудничества и обмена опытом между партнерами; содействием взаимодействия различных партнеров в развитии сельскохозяйственного сектора, решении экологических проблем, диверсификации сельской экономики и повышении качества жизни;
— стимулирование новых подходов по развитию сельских поселений. Из-за низкой плотности населения и относительно низкого уровня обеспеченности технологиями и ресурсами сельские поселения имеют слабые связи с научно-исследовательскими центрами, что усложняет процесс нововведений. Для решения этой проблемы группы локальных действий (LAG) способствуют привлечению информационных и коммуникационных технологий в сельскую местность;
— комплексный и многосекторный подход предполагает интеграцию действий между секторами и субъектами развития сельских поселений. Этот подход подчеркивает, что LEADER не является отраслевой программой, ориентированной на сельское хозяйство, она реализуется во взаимосвязи с различными секторами, экономическими, социальными, культурными, экологическими субъектами;
— организация сетей для обмена достижениями, опытом и ноу-хау между группами активных действий, сельскими районами, управлениями и организациями, которые принимают участие в развитии сельских районов в ЕС, независимо от того, являются ли они непосредственно привлекаемыми к реализации программы LEADER (с целью распространения инноваций по развитию сельских районов).
С этой целью созданы и действуют: институциональные сети, которые финансирует и контролирует их Европейская комиссия, объединяют LEADER-группы, администрации и других партнеров, заинтересованных в развитии сельских районов (европейская сеть развития сельских районов и национальные сельские сети, развернутые в каждом государстве-члене ЕС).
А также национальные, региональные и локальные сети, созданные неформально на местном, региональном или национальном уровне в некоторых государствах-членах и на европейском уровне для связи между людьми, проектами и сельскими общинами в рамках сотрудничества по программе LEADER;
— сотрудничество; практикуют два разных типа сотрудничества в рамках программы LEADER: межтерриториальное сотрудничество (между различными сельскими районами, между группами, использующими такой подход); транснациональное сотрудничество (между LEADER-группами, по меньшей мере, из двух государств-членов);
— децентрализованное управление предусматривает относительную автономию и ответственность местных партнеров за реализацию программы, что усиливает местные инициативы и укрепляет социальный капитал.
Ниже изложены важнейшие аспекты политики сельского развития и расселения в ЕС, кроме опыта по реализации программы LEADER, их целесообразно внедрить в украинскую практику.
В процессе формирования, реализации и оценки эффективности политики сельского расселения в Украине целесообразно использовать, в частности, европейский инструментарий типологии территорий, основанной на критериях густоты расселения, доли сельского населения и размера (численность населения) городских поселений в регионе. В основу такой типологии положена методика ОЭСР, усовершенствованная для стран ЕС в 2010 г.
В соответствии с этой методикой территория оценивается по квадратам сетки 1×1 км2 – так определяются кластеры этой сетки с минимальной плотностью населения 300 жителей на 1 км2 и минимальным количеством населения 5000 человек. Все квадраты вне этого кластера считаются деревенскими. Их дальнейшая классификация осуществляется по единой схеме на всей территории ЕС.
Административно-территориальные образования уровня NUTS* (префектуры и графства) идентифицируются как сельские на основании доли сельского населения. Если более 50% их населения попадает в квадраты сетки, идентифицированные как сельские, то вся эта территория классифицируется как преимущественно сельский регион (Predominantly Rural Regions, PR).
Регионы, где наблюдается 20-50% сельского населения в каждом из квадратов, считаются промежуточными (Intermediate Regions, IR), а те, где менее 20% сельского населения – преимущественно городскими (Predominantly Urban regions, PU).
На следующем этапе учитывается наличие крупных городских центров:
— регионы (группа регионов), которые на предыдущем этапе были определены как преимущественно сельские, повторно классифицируются как промежуточные, если в них есть городской центр с населением более 200 000 человек, и это составляет не менее 25% населения всего региона;
— промежуточная область (группа регионов) подлежит повторной классификации как преимущественно городская, если она имеет городской центр с населением более 500 000 человек, и это составляет не менее 25% всего населения.
Аналогичный подход применяют для классификации степеней урбанизации местных административных единиц уровня LAU2 с разделением территории на: густонаселенные районы / города / крупные городские районы; участки промежуточной плотности / города и пригороды / малые городские районы; малонаселенные районы / сельские районы.
Эта типология служит для формирования базы данных о развитии сельских районов различных уровней агрегации. На ее основе отражаются и анализируются отличия развития сельских поселений независимо от официально установленных административно-территориальных границ.
В результате полученные данные сопоставимы по географическим параметрам, размеру, плотности и численности населения. С их учетом формируется политика поддержки этих территорий и оценивается эффективность ее реализации.
Конечно, принятие конкретных стратегических и административных решений по развитию территорий разного типа осуществляется в соответствии с правовой и институциональной основой каждой из стран ЕС, то есть властными органами регионов, департаментами, муниципалитетами (коммунами, в частности сельскими), которые действуют в официально установленных административно-территориальных пределах. Однако из-за подобных проблем на территориях определенного типа они имеют высокую мотивацию к сотрудничеству.
Внедрение аналогичного подхода в Украине будет способствовать распространению дифференцированного подхода к сельскому развитию, ведь проблемы сельских поселений, идентифицированные как «промежуточные», отличаются от отнесенных к категории «преимущественно сельских», и, соответственно, требуют иных подходов и инструментов реализации политики сельского расселения и развития в целом.
Реорганизацию статистического обеспечения в соответствии с требованиями Европейской номенклатуры территориальных единиц в Украине целесообразно осуществить следующим образом: к статистическим единицам NUTS1 отнести социально-экономические районы, предложенные группой авторов во главе с М. И. Долишним, NUTS2-области, город Киев, город Севастополь и АР Крым.
По NUTS3, то определение статистических единиц этого уровня осложняется тем, что административно-территориальное устройство (АТУ) Украины не имеет структурных единиц, параметры которые ему соответствуют.
Решение проблемы заключается в объединении районов по критериям NUTS3 и по принципам экономической, организационной и культурной целесообразности без создания соответствующего звена в системе АТУ.
Наиболее важной и необходимой для налаживания эффективного механизма социально-экономического развития сельских поселений в Украине являются равные LAU1 и LAU2 (они введены в странах ЕС с 01.01.2015 г. на смену уровням NUTS4 и NUTS5), поскольку именно они дают необходимую для этого информационно-аналитическую подоплеку.
LAU1, согласно европейской практике, может совпадать с NUTS3. Почти треть стран ЕС придерживается этого правила, и мы предлагаем его и для Украины, чтобы не обременять процедуру сбора статистических данных. LAU2 в Украине целесообразно представить селами, поселками городского типа, городами без районного деления и районам в городах с районным делением.
Каждый объект LAU2 при этом должен иметь статистическую информацию по километровой сетке. Таким образом, сельское поселение как объект статистического обследования будет представлять собой кластер из определенного количества квадратов 1×1 км. Может возникнуть вопрос: как быть с деревнями (например, цепной формы поселения), один из параметров, площади которых меньше 1 км? Такая форма является очень редкой для расселения в Украине, для таких сел можно взять среднее значение сетки.
Организация межведомственного и территориального сотрудничества в формировании «полюсов социально-экономического роста в сельской местности».
Во Франции реализация этого направления возложена на межведомственную комиссию по региональному планированию и повышению конкурентоспособности территорий DATAR (La Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale). Она разрабатывает, поддерживает и координирует государственную политику пространственного развития страны с целью дезурбанизации, субурбанизации и развития сельских поселений.
Важным принципом деятельности DATAR является привлечение к формированию решений в отношении пространственного развития и повышение привлекательности определенной территории представителей всех административных уровней (Европы, государства, местных органов власти, гражданского общества).
В структуре каждого министерства Франции создано подразделение для содействия развитию сельских поселений, межотраслевая координация между этими подразделениями возложена на DATAR. На уровне регионов и департаментов Генеральный секретариат по региональным вопросам (SGAR, структурное подразделение DATAR) осуществляет координацию и сопровождение реализации стратегического плана развития территории.
Основными целями такого плана являются: установление особенностей функционирования экономики поселений, выявление территориальных и функциональных «полюсов социально-экономического роста в сельской местности» (P’les d’Excellence Rurale, PER), повышение привлекательности поселений, диверсификация сельской экономики, поддержка проектов, которые будут создавать рабочие места в селах.
Для этого осуществляется информационная, консультативная, коммуникационная и маркетинговая деятельность на сельских территориях; осуществляются расчеты для сбалансирования потребностей и производства, оценка демографической ситуации, потенциала семей и их состава в разрезе каждого сельского поселения, оценка мощностей и потенциала всех субъектов предпринимательской деятельности на перспективу для каждой территории.
Кроме зон «полюсов социально-экономического роста в сельской местности» определяются зоны активизации сельского развития (Zones de revitalisation rurale, ZRR) на основе критериев:
— демографических (плотность населения меньше или равна 31 ос./км2 при средней плотности населения в стране 108 ос./км2);
— социально-экономичных критериев (сельские населенные пункты, где сокращается численность населения или рабочей силы);
— институциональных (сельские населенные пункты, что сотрудничают с другими в системе EPCI по вопросам налогообложения (EPCI – Établissement Public de Сoopération Іntercommunale, структура, состоящая из государственных учреждений сотрудничества между коммунами в отношении территориального планирования, транспорта и другие.
Для использования положительного французского опыта управления сельским развитием, в Украине целесообразно создать в структуре Кабинета министров Украины специальный департамент, который будет отвечать за развитие сельских населенных пунктов. Причем он должен иметь подразделения по всей вертикали – от столицы до районов.
Зоны активизации сельского развития в Украине предлагаем определять по следующим критериям:
— количество жильцов. Это должны быть большие села. По теории полюсов роста (обоснованной Ф. Перу, Ж.-Р. Будвилем, Х. Р. Ласуэном, П. Потье), компактно размещенные и динамично развивающиеся объекты экономики создают цепную реакцию возникновения и роста других объектов на определенной территории. Здесь крупные села будут распространять импульсы социально-экономического развития и воспроизводства поселенческого потенциала на прилегающие к ним средние и малые села;
— темп депопуляции. С целью недопущения дальнейшего измельчения сельской поселенческой сети до зон активизации развития, нужно включить села, характеризующиеся коэффициентом естественного сокращения больше средне-украинского уровня (в 2015 г. это – 6,7 ‰);
— участие органов местного самоуправления в разработке проектов по созданию рабочих мест, а также по развитию объектов социальной, транспортной и коммуникационной инфраструктуры. Это позволит учесть и использовать имеющиеся в рамках избранной сельской территории внутренние и внешние предпосылки и факторы развития.
В результате будут определены зоны активизации сельского развития, которые будут нуждаться в поддержке, и в пределах которых целесообразно ввести особые условия налогообложения и социальных взносов для работодателей. А также льготные схемы инвестиций в экономику, социальную и транспортную инфраструктуру, недвижимость, освобождение от налога на прибыль для медицинских работников и предприятий, льготы на налог с недвижимого имущества.
С аналогичными целями в практике европейской региональной политики осуществляется всесторонняя поддержка малых городов как необходимое условие сохранения сельских поселений. Малые города становятся «хабами» и «драйверами экономического процветания» сельских поселений, выгода от их развития распространяются и на сельскую местность.
В частности, рынок труда малых городов предоставляет более широкие возможности для несельскохозяйственной занятости сельского населения, там концентрируется институциональный и инфраструктурный потенциал, существует доступный рынок сбыта для мелких сельских предприятий и тому подобное.
В Украине государственная поддержка малых городов практически отсутствует. В 2015 году утратило силу постановление Кабинета министров Украины (КМУ) «О государственной целевой программе поддержки социально-экономического развития малых городов на 2011-2015 годы».
Во время первого этапа ее реализации (2011-2013) предусматривались разработка и принятие нормативно-правовых актов по социально-экономическому развитию малых городов и совершенствованию территориального управления.
На практике же последний нормативно-правовой акт, который был принят на общегосударственном уровне в отношении малых городов, датирован 2012 г. Это постановление КМУ о некоторых вопросах проведения мониторинга социально-экономического развития малых городов. Было запланировано, что Министерство экономического развития и торговли осуществит его в III квартале 2012 года (перенесено с 2011 г.), однако этого не произошло.
Существует насущная потребность в разработке новой действенной целевой программы поддержки социально-экономического развития малых городов, которая будет учитывать также усиление взаимосвязей в направлении «город – село».
Изменение приоритета от поддержки агропромышленного сектора к всестороннему развитию сельских поселений в процессе формирования и внедрения сельской политики.
В современных условиях автоматизации сельскохозяйственного труда и контроля объемов ее производства с целью предотвращения перенасыщения рынка в странах ЕС аграрный сектор не способен обеспечить необходимое для сельского населения количество рабочих мест.
В 2000 г. в процессе реформирования Общей сельскохозяйственной политики (Common Agricultural Policy, CAP) было заявлено о важности развития сельских поселений, диверсификации их экономики, содействии социальному развитию, о снижении уровня бедности, поддержке инфраструктуры, повышении качества предоставления медицинских услуг, сохранении и укреплении экосистем и тому подобное.
Для этого была увеличена доля финансирования развития сельских территорий с 10% бюджета CAP в 2000-2006 до 25% в 2007-2013 гг. Такое увеличение было обеспечено путем введения семилетних региональных программ развития сельских районов (Regional Rural Development Programmes, RDPs).
В Украине также теряет свои позиции секторальный (отраслевой) подход к формированию политики сельского развития. Была утверждена «Государственная стратегия регионального развития на период до 2020 года». В ней определены стратегические цели, мероприятия по развитию регионов и сельских поселений, в частности.
Стратегия охватывает комплекс наиболее актуальных задач по развитию сельских поселений, не ограничиваясь поддержкой сельскохозяйственного сектора экономики. Она содержит действенный механизм реализации, в том числе на уровне поселковых и сельских советов.
Фактически политика развития сельских поселений закреплена как составляющая государственной региональной политики, а контроль над ее выполнением возложен на Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины. Это вполне логично, поскольку интеграция сельских поселений в единое социально-экономическое пространство регионов невозможна без сбалансированного развития на уровне «город – пригородная территория – сельская территория».
Для надлежащего выполнения задач этой стратегии важно усилить горизонтальное и вертикальное взаимодействие центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также обеспечить соблюдение нормативов финансирования Государственного фонда регионального развития.
Ежегодный объем государственного фонда регионального развития в Государственном бюджете регламентирован не менее 1% доходов общего фонда. Однако в 2015 году в ГФРР было заложено 2,9 млрд. грн (что составляет 50% от норматива), в 2016 г. – 3,0 млрд. грн (44% соответственно).
Активизация институциональной составляющей программ развития сельских поселений и усиление горизонтального и вертикального взаимодействия между различными институтами в разработке программ и проектов сельского развития и сельского расселения.
Примером такого взаимодействия является разработка и реализация программ развития сельских регионов – PDR. В начале периода программирования государства-члены ЕС могут предложить одну национальную или набор региональных программ в Еврокомиссию, сотрудничают с комиссией по корректировке и адаптации этих программ к конкретным приоритетам их сельских территорий и бюджетным ограничениям.
На этапе реализации органы государств ЕС осуществляют управление и текущий контроль над их выполнением. На региональном и муниципальном уровне стран ЕС действуют специальные отделы и агентства сельского развития, обучающие рабочие группы сельских общин и консультируют их по вопросам подготовки проектов и оформления заявок на финансирование в рамках программ PDR.
Активизации горизонтального и вертикального взаимодействия между различными органами местного самоуправления может способствовать программа ЕС для Украины «U-LEAD с Европой», направленная на повышение уровня институционального развития органов власти, в том числе на уровне поселков и деревень, для эффективной реализации децентрализации, региональной политики и обеспечения активного участия граждан в местном развитии. Ее бюджет составляет 97 млн. евро, а срок реализации – 2016-2020 гг.
Участие сельских и поселковых общин в этой программе даст им возможность наладить необходимое сотрудничество с субъектами региональной политики в выявлении и реализации скрытого и недооцененного потенциала сельских поселений каждого региона, подготовке инвестиционных проектов по развитию сельских территорий и местной инфраструктуры.
Использование экспериментальных краткосрочных целевых проектов для определения эффективного инструментария политики развития сельских поселений. Их примером является трехлетний проект «Будущее европейского села» – EURUFU (The Future of European Rural Areas), который состоял из 17 пилотных проектов по развитию социальной инфраструктуры, социального жилья, образования, возможностей трудоустройства, мобильности и общественного транспорта.
Проект базировался на принципах междисциплинарного подхода; привлечения широкого круга активных участников, заинтересованных в развитии местных инициатив и использовании подхода «снизу вверх». А также проведения консультаций, встреч, дискуссий, тренингов для обмена опытом между целевыми группами на местном уровне как наиболее эффективного канала для продвижения идей, концепций и опыта передовой практики развития села (в противовес массовым коммуникациям).
Украинские сельские общины также имеют возможность приобщаться к подобным пилотным проектам, однако на практике многим из них не хватает организованности в налаживании сотрудничества с координаторами проектов.
Так, в рамках швейцарско-украинского проекта «Поддержка децентрализации в Украине» DESPRO в регионах начато проведение общественных обсуждений, консультаций, тренингов по выработке методологии, составлению стратегий развития сельской территории и разработке местных стратегий развития.
Руководители проекта на местном уровне (Ивано-Франковской, Сумской, Винницкой, Днепропетровской и Полтавской областей) указывают на проблемы сотрудничества с общинами, которые не создают рабочие группы и игнорируют приглашения на посещение семинаров.
С целью избегания подобных случаев целесообразно усилить разъяснительную работу среди лидеров территориальных общин относительно возможностей, которые открываются благодаря сотрудничеству в международных проектах, а также обеспечить консультативную помощь по составлению соответствующей отчетности.
Выводы и перспективы дальнейших исследований. Большинство украинских сельских поселений, особенно периферийных, находится в глубоком кризисе. Поэтому назрела насущная потребность в разработке обновленного механизма развития сельских поселений, ориентированного на минимизацию и решение острых демографических, социально-экономических и инфраструктурных проблем.
Наиболее актуальными и первоочередными для внедрения в Украине инструментами в части развития сельских поселений являются те, которые основываются на принципе субсидиарности и предусматривают активную концентрацию усилий на местном уровне, выбор приоритетов развития по принципу «снизу-вверх», а также организацию местного партнерства и формирование полюсов сельского роста.
Перспективные исследования в этом направлении должны быть связаны с обоснованием механизмов осуществления успешных трансформационных преобразований в сфере сельского расселения, ориентированных на сохранение социально-демографического потенциала, модернизацию социальной инфраструктуры, укрепление экономической основы сельских поселений.
В частности, в направлениях: разработка и реализация эффективных программ и проектов социально-экономического развития поселений, развития публично-государственного партнерства на селе, в части самоорганизации сельских территориальных общин средствами децентрализации территориального управления и административно-территориальных изменений.
Автор: В.Л. Жаховская, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований имени М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: valentinnazh@gmail.com
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.