Анатолий Мирошниченко: Повышение роли общин в любых вопросах, связанных с жизнью ОТГ – это шаг в противоположную сторону от коррупции

Недавно назначенный на должность первого заместителя председателя Госгеокадастра Анатолий Мирошниченко рассказал в интервью AgroPolit.com о собственном видении земельных инициатив, которые, в том числе и ему, придется воплощать в ближайшее время. Мы узнали его позицию по земельной реформе, реструктуризации Госгеокадастра и о причинах, которые заставили ученого и юриста податься в земельную политику.

Расскажите, пожалуйста, кое-что из вашей биографии, как вы оказались на посту первого заместителя председателя Госгеокадастра, чем занимались до этого? 

С 1999 года я занимаюсь преподавательской работой. Начал свою карьеру с должности ассистента кафедры трудового, земельного и аграрного права юридического факультета КНУ им. Тараса Шевченко. В дальнейшем возглавлял вновь созданную кафедру земельного и аграрного права в этом же университете, получил профессорское звание, работал заместителем декана юридического факультета по международным связям. С 2000 года являюсь адвокатом.

В 2015 году был назначен съездом представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений членом Высшего совета юстиции (с 2017 года – Высший совет правосудия). После истечения полномочий члена ВСП в 2019 году, занимался юридической практикой параллельно с преподавательской работой. А в октябре 2020 года, пройдя отбор, был назначен первым заместителем председателя Госгеокадастра.

Поэтому земельным правом занимаюсь давно, именно поэтому выбор пал на Госгеокадастр. На протяжении всей профессиональной карьеры мои интересы как преподавателя и юриста связаны с земельными отношениями, и должность первого заместителя председателя Госгеокадастра дает шанс реализовать некоторые из моих идей по совершенствованию отечественного земельного законодательства.

Как вы считаете, какие ключевые вопросы должен решать законопроект №2194 «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты относительно усовершенствования системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений»? 

Ключевым моментом в данном вопросе, по моему мнению, является передача государственных земель за пределами населенных пунктов в коммунальную собственность. Эта реформа давно назрела и перезрела.

Также важнейшим вопросом является дерегуляция в сфере земельных отношений. Здесь есть очень много составляющих, но, в первую очередь, стоит обратить внимание на отказ от государственной экспертизы землеустроительной документации как таковой; на существенное сужение сферы применения согласований документации по землеустройству и ряда других, не таких радикальных, но не менее значимых статей. Законопроект большой по объему, и «воды» там нет.

Какие полномочия получит рядовая ОТГ после принятия законопроекта №2194, кроме тех, которые имела ранее, и пойдет ли это ей на пользу? 

Прежде всего – они получат землю. Согласно ст. 142 Конституции, земля – материальная основа местного самоуправления. Но цитирование Конституции даже не нужно, чтобы понять основное, что для осуществления местного самоуправления нужны ресурсы, и наиболее важный и ценный ресурс – это земля. Имея землю в своем распоряжении, местные общины смогут мобилизовать дополнительные средства в местные бюджеты, а дополнительные средства, я надеюсь, помогут сделать много полезного для членов соответствующих общин.

Если люди на уровне местных советов смогут сами изменять назначение земельных участков, не приведет ли это к путанице или манипуляциям или же к сокращению количества земель сельскохозяйственного назначения? Нет ли опасений, что главы ОТГ распаивают все «нужным людям»? 

Такие опасения безосновательны, на это есть целый ряд аргументов. Хотя начать, видимо, нужно с того, что у нас действительно есть злоупотребления, от этого никуда не деться: на должностях расставлены живые люди, которые имеют возможность менять целевое назначение земли, и это где-то люди более, где-то менее добросовестные. Но это наши соотечественники – продукт нашего общества и дети своего времени.

По моему мнению, когда решение принимает совет, а не чиновник, который делает это единолично, вероятность коррупционной составляющей существенно уменьшается. Поэтому повышение роли общин в любых вопросах, связанных с жизнью ОТГ – это шаг в противоположную сторону от коррупции.

Собственно, по изменению целевого назначения земли – это отдельный вопрос. Законопроект №2194 радикален, но, на мой взгляд, есть перспективы пойти еще дальше. Я – последовательный противник разделения земель по основному целевому назначению на категории, ведь есть регулирование использования земель, планирование использования земель.

Территориальное планирование использования земель осуществляется в различных формах: есть градостроительная документация, есть землеустроительная документация и есть определение целевого назначения каждого земельного участка «в ручном режиме» путем установления или изменения его целевого назначения. Как по мне, план или схема – это правильно, а ручная регулировка – нет.

Коллизии между планировочной документацией и целевым назначением конкретного участка – это также неправильно. Шаг, который предусматривается законопроектом №2194 – это, по моему мнению, шаг в правильном направлении.

Есть еще закон 711-IX (бывший законопроект №2280 «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и в другие законодательные акты по планированию использования земель») – здесь эта идея реализована в более последовательном виде. Есть соответствующая планировочная документация, и в ней делается главный упор в планировании использования земель и определении целевого назначения конкретных земельных участков.

Забегая вперед, скажу, что, кроме наслоения в виде целевого назначения конкретного участка, у нас есть такое понятие, как «особо ценные земли». От этого понятия также предлагается отойти, но это не значит, что исчезает особый режим тех земель, которые сегодня относятся к особо ценным.

Никуда не исчезает законодательство о землях природно-заповедного фонда, и если какая-то территория объявлена заповедником, то она заповедником и останется. Будет осуществляться особая охрана этих земель, и изменить ее целевое назначение можно исключительно по установленной очень сложной процедуре.

Если речь идет о сельскохозяйственных землях, то там также есть дополнительные механизмы предотвращения их перевода в несельскохозяйственное пользование. Не стоит забывать, в частности, о механизме возмещения потерь сельскохозяйственного производства, когда рассматривается экономический фактор изменения целевого назначения земли.

При изменении целевого назначения сельскохозяйственного участка заинтересованное лицо должно посмотреть, есть ли в этом экономический смысл, ведь придется компенсировать потери сельскохозяйственного производства. Поэтому еще раз повторю, на мой взгляд, опасения относительно массового необоснованного изменения целевого назначения земельных участков безосновательны.

Но ведь даже в Верховной раде перед голосованием за проект №2194 была подана и принята поправка, хотя и не принят сам закон, о ценности земель, которые должны иметь особый правовой статус агрономических и экологических почв? 

Мне не хотелось бы, чтобы эта идея была учтена в окончательном тексте закона. Я свои аргументы объяснил. Народные депутаты, я считаю, тоже могут ошибаться, а иногда, к сожалению, есть случаи, когда мы видим сознательное манипулирование, когда проблема раздувается там, где ее нет. В этом случае особо ценные земли – это «пятое колесо». Этот институт, механизм для отнесения земель к особо ценным, на мой взгляд, ничего позитивного для фактической охраны земель не делает.

Другое дело, что может быть усовершенствован уже имеющийся механизм охраны сельскохозяйственных земель – хотя бы уже упомянутый механизм возмещения потерь сельскохозяйственного производства.

Для обеспечения публичности землепользования законопроектом предусмотрена система мониторинга, которая позволит получать обобщенные данные относительно количества земель в собственности того или иного физического/юридического лица. Как она будет работать?

Путем использования уже имеющихся реестров и налаживания информационного взаимодействия между ними. Я хочу заметить, что на первом этапе открытия рынка земель, вступление в права владения землей предусмотрено исключительно для физических лиц, граждан Украины, за некоторыми незначительными исключениями.

А в целом, эта задача сегодня решается очень просто: есть государственный реестр прав на недвижимое имущество и, если мне память не изменяет, за 20 грн. каждый может провести поиск и увидеть, сколько недвижимого имущества, в том числе и земельных участков, принадлежит определенному лицу. Поэтому здесь нет особых сложностей.

Станет сложнее, когда на рынок допустят юридических лиц, но по плану это произойдет в 2024 году, и поэтому еще есть время, чтобы решить проблему быстрой и удобной проверки соблюдения требований закона юридическими лицами. У меня нет сомнений, что взаимодействие между реестрами будет налажено таким образом, что можно будет, например, в автоматическом режиме узнать, соблюдается ли норма о наделении землей в одни руки – это не такая уж и сложная задача.

Расскажите, пожалуйста, более подробно о проблематике согласования землеустроительной документации, которая существует сегодня? 

Для примера, одно из наиболее распространенных оснований для негативной оценки документации по землеустройству в процедуре ее согласования, государственной экспертизы и утверждения – это отсутствие (или «ненадлежащее») согласования границ земельного участка, при этом делается ссылка на ст. 198 ЗКУ (регламентирует проведение «кадастровых съемок»). Такая практика не основывается на законе, который не включает материалы кадастровых съемок ни к одной из разновидностей документации по землеустройству.

На стадии согласования государственной экспертизы и утверждения документации в большинстве случаев нет также оснований проверять, как была осуществлена передача межевых знаков на хранение и, соответственно, подписали ли «смежники» необходимый акт – ведь основания для установления межевых знаков возникнут только после утверждения соответствующей документации. На это обращается внимание в письме Госгеокадастра.

Прокомментируйте, пожалуйста, заявление противников этого законопроекта о том, что в проекте №2194 предусматривается приобретение в собственность иностранными лицами земельных участков сельскохозяйственного назначения, и они смогут изменить ее целевое назначение? Как это согласуется с Земельным кодексом Украины, где иностранцы исключены из круга покупателей? 

Прежде всего, я хотел бы обратить внимание на тот факт, что и сейчас можно менять целевое назначение частного земельного участка. Но есть ряд ограничений возможности такого изменения: законодательные, планировочные, экономические. И почему-то массово это не происходит. Почему-то «ужасные» иностранцы не реализовывают эту схему. Видно, что причин для этого немало, но ответ может звучать и так, что результат не стоит затраченных усилий.

Во-вторых, норму о не допуске иностранцев на украинский рынок земли можно рассматривать, как запрет иностранцам инвестировать в украинскую экономику. Что касается примеров с историей разных стран и участием иностранцев в рынке земли, там есть как негативные примеры, так и положительные. Конечно, надо смотреть на причинно-следственные связи.

Я считаю, что в нашем случае надо смотреть на близкое зарубежье. Украина стремится в Европейский Союз, а одним из столпов ЕС является так называемый принцип свободного движения капитала, предусматривающий возможность свободного инвестирования в недвижимость. И это касается не только граждан ЕС, но и представителей третьих стран.

Украина, подписывая соглашение об ассоциации с ЕС, сделала оговорку и, применив определенный принцип, использовала ограничения в части земельных участков. Но нужно смотреть на логику, идею, идеологию, которая стоит в основе процветания Евросоюза. А это, среди прочего – и принцип свободного движения капитала.

Как вы считаете, почему законопроект не получил необходимого количества голосов в зале ВР во время голосования, если он несет только позитивные изменения для земельной децентрализации и местных общин? 

В любом крупном документе, вроде законопроекта №2194, есть противоречивые моменты, и возможно, что он не лишен определенных изъянов и имеет перспективу стать улучшенным. Но мое впечатление – это достаточно прогрессивный документ, если брать сумму тех положений, которые там содержатся.

Его отправили на повторное второе чтение, и, по моему мнению, это решение – вопрос «внутренней кухни» парламента. От категоричных комментариев я воздержусь, скажу лишь, что здесь решающую роль сыграла комбинация факторов: кое-кто мог реально ошибиться и не разобраться в сути законопроекта, а кое-кто не проголосовал за прогрессивные положения сознательно, защищая собственные интересы.

В течение последних лет, когда Госгеокадастр распоряжался землями, которые расположены за пределами населенного пункта, мы имели возможность наблюдать немало коррупционных моментов, которые скорее касались документально-финансовой плоскости, нежели политической. Изменит ли ситуацию к лучшему принятие законопроекта №2194? 

Первый тезис, это распоряжение землями государственной формы собственности органами Госгеокадастра – это боль, и, мягко говоря, никто не будет сейчас отрицать, что проблем в этой сфере много и это проблемы серьезные. И именно с учетом этих проблем Госгеокадастром начат процесс передачи земель, которыми он распоряжается, в коммунальную собственность (не ожидая принятия проекта закона №2194). Этот процесс будет завершен в любом случае.

Мы очень надеемся, что законопроект №2194 будет принят, но даже если этого не произойдет, Госгеокадастр избавится от земель государственной формы собственности и функции его изменятся. Земли перейдут ОТГ. Что-то останется, но эти остатки будут касаться того, что было пропущено во время инвентаризации. Также полностью исчезнет функция государственной экспертизы, существенно сузится функция согласования документации землеустройства.

Если речь идет о регистрации земельных участков, то закон предусматривает пилотный проект, который предоставит возможность государственной регистрации земельных участков сертифицированным землеустроителям. Поэтому, в принципе, функцию регистрации Госгеокадастр сохранит, но она существенно видоизменится и, наверное, будет направлена на контроль над тем, насколько правильно проводят регистрацию земельных участков инженеры-землеустроители.

Контрольные функции остаются у Госгеокадастра, но часть их будет передана органам местного самоуправления. Это позволит Госгеокадастру несколько переосмыслить свою роль в осуществлении контроля. Я надеюсь, что ее удастся вывести на несколько более высокий уровень, в частности, сейчас обсуждается перспектива использования данных дистанционного зондирования земли при проведении или, по крайней мере, планировании проведения проверок.

Также мы нацелены на дальнейшую диджитализацию Госгеокадастра, на удобство пользования сервисами. Поэтому функция Государственного земельного кадастра останется, но она будет видоизменена.

Расскажите, пожалуйста, подробнее об объединении реестров: зачем это делается, как оно происходит и сколько времени это займет? 

Прежде всего, стоит заметить, что какого-то единого устойчивого видения на сегодня нет. Идея есть, но она постоянно видоизменяется. На сегодня видение такое, что должен быть создан адресный реестр, но он будет работать в составе строительного реестра, и Государственный реестр вещных прав на недвижимое имущество и их обременение, Государственный земельный кадастр и другие виды природных ресурсных кадастров, а также строительный кадастр продолжит самостоятельное существование.

По состоянию на сегодня они продолжают существовать отдельно и не сливаются в один, но насущной является потребность в налаживании информационного взаимодействия между этими реестрами. На мой взгляд, основой для этого является земля, поэтому все кадастры и реестры, в том числе и строительный и адресный – должны иметь своей основой Государственный земельный кадастр.

Например, адресный реестр должен быть не просто табличкой с адресами, а должен содержать сведения о том, где именно расположен объект, с отражением конкретного адреса и привязкой к конкретному земельному участку.

Поэтому пока речь идет не столько о формальном объединении реестров, сколько об унификации и налаживании информационного взаимодействия. Это и удобство пользования, и повышение контроля над их достоверностью и немало других функций.

Довольны ли вы в Госгеокадастре финансовым обеспечением будущих изменений, бюджетными вопросами, особенно когда речь заходит о нововведениях в системе НГО, обеспечением региональных отделений? 

Изменения в Госгеокадастре, это «сужение» функций, предусматривается и сокращение расходов, и уменьшение количества персонала, что, соответственно высвободит определенную часть финансов. Причем уменьшение штата невозможно и без принятия законопроекта №2194.

Сокращения предполагаются за счет передачи земель общинам, за счет реализации концепции единого юридического лица, когда можно будет сэкономить за счет того, что сервисные функции в Госгеокадастре будут осуществляться более централизованно (администрирование кадров, бухгалтерия и т.д.). Штат планируется сократить более чем на 50%.

Часть из должностей, что сокращаются – это просто незанятые ставки, но, к сожалению, также будут и занятые должности, которые нужно сократить, чтобы учреждение работало более эффективно. Часть высвобожденных средств планируется пустить на системные изменения в работе Госгеокадастра.

В МЭРТ говорят, что 500 млн. грн. будет достаточно на земельные кредиты в 2021 году, которые понадобятся для запуска земельной реформы. Вы согласны с этой цифрой или нужно больше?

Денег никогда не бывает достаточно, но я думаю, что даже если кредиты не будут выдаваться вовсе, то рынок будет запущен. Будет банковское кредитование. Конечно, с государственной помощью все пройдет лучше и эффективнее. Но, на мой взгляд, рынок удачно запустится и без этого.

Что будет с землями фермеров, которые они получали еще в 1990-х годах (500 тыс. га этой земли), ее будут выставлять на продажу? 

В этом вопросе стоит учитывать практику Большой палаты Верховного суда. Право постоянного пользования, например, в случае смерти фермера не теряется, оно сохраняется за фермерским хозяйством. Кроме того, Верховный суд высказал позицию, что даже если хозяйство не создано, то право на владение никуда не девается, оно наследуется.

В законе №552 предусмотрен механизм льготного выкупа этих земель, я думаю, что им стоит воспользоваться, но если даже этого не будет сделано, то право постоянного пользования останется, оно не прекратится.

Как идет процесс передачи земли общинам, какие регионы уже переданы, и что в плане до конца года? 

Всего планируется передать около 2 млн. га земель. По состоянию на 10 декабря текущего года уже передано 431 тыс. га. Динамика, на мой взгляд, довольно положительная, особенно учитывая тот факт, что была задержка из-за того, что не приобрели полномочия новоизбранные советы и председатели, сейчас эта задержка устранена. Поэтому можно рассчитывать, что такими темпами основная часть земель будет передана еще в 2020 году.

Естественно, что проблемные вопросы могут растянуть этот процесс не только на следующий год, какие-то единичные моменты могут занять более длительное время.

У Госгеокадастра на балансе есть земли, которые находятся в пользовании других ведомств. В управлении и обработке НААН, Минобороны, Пенитенциарной службы, аграрных госпредприятий. Таких сельскохозяйственных земель более 750 тыс. га. Недавно депутаты предложили сдавать эти земли, а не продавать. Ваше отношение к этому предложению?

Как идея – это мне нравится. Стоит учитывать, что есть много земель, которые используются нерационально. Скажем, они не нужны для осуществления основной деятельности. Например, есть немало полигонов, которые не используются, и других примеров хватает. Проблема имеет несколько решений. Прежде всего, стоит заметить, что в профильном комитете как один из приоритетов – рассмотрение вопроса трансформации права постоянного пользования, в права хозяйственного ведения. Что это даст?

Если мы говорим о каком-то государственном предприятии или учреждении, то ненужное им сейчас недвижимое имущество, кроме земельных участков, они могут сдать в аренду – при условии получения определенных разрешений и по определенной процедуре. Такая же логика должна действовать в отношении земельных участков. Трансформация постоянного пользования в хозяйственное ведение решает этот вопрос.

На мой взгляд, есть определенные правовые решения и в рамках имеющегося законодательства, однако они более сложные и достаточно противоречивые. По моему мнению, основным критерием в процессе передачи государственного имущества в пользование должна быть прозрачность и конкуренция. Это в полной мере касается и земли.

Роман Лещенко заявлял ранее, что для нормальной работы Госгеокадастра и в целом всей системы земельных отношений нужно, чтобы парламент принял кроме названных, еще несколько законов. Среди них: 

Об интеграции спутникового мониторинга в общую систему земельных отношений Украины; 

Об объединении земельного кадастрового реестра, и реестра вещных прав на недвижимое имущество Минюста; 

О монетизации бесплатной приватизации земли; 

Об использовании земель Госгеокадастра, которые находятся по акту постоянного пользования (земли НААН, Минобороны, Минобразования и так далее – в объеме 750 тыс. га). 

На каком этапе каждый из этих документов?

О законе №2194 – уже говорили. Законопроект №2195 об электронных торгах, на мой взгляд – это также очень важный закон, он принят в первом чтении, готовится ко второму.

В профильном комитете также готовится ко второму чтению законопроект о пае земель госпредприятий. В планах комитета в ближайшее время вынести этот законопроект в сессионный зал.

Законопроект о трансформации права постоянного пользования в права хозяйственного ведения и оперативного управления в настоящее время обсуждается, и я надеюсь, что вопрос его формального внесения – это вопрос ближайшего будущего.

Сейчас разработан проект закона о консолидации земель, Госгеокадастр инициировал обсуждение этого проекта. Стоит признать, что оно довольно бурное и не очень простое, однако мы продвигаемся вперед, и я надеюсь, что вскоре он окажется в Верховной раде.

Есть также наработки по монетизации бесплатной приватизации земли. Проект готов, обсуждения продолжаются, но, к сожалению – это не вопрос ближайшей перспективы. С точки зрения Госгеокадастра все готово для того, чтобы при благоприятной политической ситуации двигать эту инициативу вперед.

К важным вопросам, которые должны быть решены в ближайшее время, стоит добавить законопроект по обеспечению единства юридической судьбы зданий и сооружений, а также земельного участка, на котором эти здания и сооружения расположены.

Я надеюсь, что это вопросы, которые в ближайшее время будут решаться.

Источник: AgroPolit.com

Перевод: BusinessForecast.by (читайте также канал BusinessForecast.by в Яндекс Дзене)

При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.

Читайте по теме:

Оставить комментарий