Местное самоуправление: главное – прогресс, а не процесс

Местное самоуправление, децентрализация в Украине

23.04.2019 – В Украине общины, которые объединились, демонстрируют устойчивый прогресс в экономической и социальной сфере. Общеизвестно, что от частого повторения фраз или слов постепенно стирается их глубинный смысл. Именно этим пользуются критики реформ в Украине.

Читайте также: Как работает кэшбэк (возврат денег) при покупке товаров и услуг

Старательно умалчивая конкретные изменения в социально-экономической жизни государства, они направляют удар на реформирование как процесс в целом.

Потому что если детально анализировать, к примеру, децентрализацию, то только стопроцентная засоренность может помешать увидеть, как например, чисто декларативное местное самоуправление предыдущих десятилетий сегодня наполняется реальным содержанием. Впрочем, чтобы не быть голословными, обратимся к конкретным фактам и цифрам.

Одна из важнейших реформ

Бесспорно, одним из самых ярких штрихов в децентрализацийном процессе, что происходит в Украине после Революции достоинства, стало инициированное правительством добровольное объединение территориальных общин. Сначала Кабмин утвердил перспективные планы формирования территориальных общин из 23 областей.

По последним данным мониторинга процесса децентрализации и реформирования местного самоуправления, подготовленного Минрегионом, в Украине предусмотрено создать 1304 объединенные территориальные громады (ОТГ), в которые должны войти 9043 населенные пункта.

Фактически этим объединением запланировано охватить 469 162 кв. км, или 81,5% общей площади Украины с 28,8 миллионами граждан, что составляет 73,5% всего населения страны (без учета временно неподконтрольных территорий).

На 10 апреля этого года в Украине уже создано 888 ОТГ, еще 82 ожидают решения о назначении первых выборов. При этом, пожалуй, стоит иметь в виду, что объединение происходит не формально, а с прицелом на будущие экономические и социальные дивиденды, которые получат жители населенных пунктов от этого процесса.

Ведь недаром, по оценке Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая по влиятельности входит в тройку ведущих мировых экономических учреждений вместе с МВФ и Всемирным банком, децентрализация – залог экономического роста Украины. И именно ее эта международная структура считает одной из важнейших реформ в государстве.

Чтобы сравнить деятельность местных органов власти, к примеру, пять лет назад и сейчас, не обязательно быть профессиональным аналитиком. Про ощутимую разницу в работе до и после объединения в территориальной общине может рассказать сельский или поселковый глава, который убедился в преимуществах реформирования.

Прежде всего, он напомнит, что ранее с органами местного самоуправления мало кто считался, поскольку из-за нехватки финансов они не могли быть самодостаточными. Абсолютное большинство не то что сельских, а даже городских советов были дотационными. Они могли лишь надеяться на милость высших органов государственной власти и надеяться, что и им что-то перепадет из общегосударственного бюджетного пирога.

Ни для кого не секрет, что центральные органы власти (в зависимости от того, какую политическую силу они представляли) делили регионы на лояльные и нежелательные. И именно по этому принципу распределяли и бюджетные средства. А призывы формировать бюджет снизу доверху так и оставались сугубо декларативными, поскольку об этом принципе упоминали лишь перед очередными выборами.

Как следствие, у сельских, поселковых, городских глав не было стимулов для инициативы и поиска дополнительных резервов наполнения местного бюджета. Потому что они знали, что заработанные средства все равно уйдут в общегосударственную казну, а зарплату им начислят независимо от результатов деятельности.

Большинство местных общин из-за малой численности и дефицита ресурсов не способны были адекватно реагировать и решать проблемы, которых всегда хватало. И только после того, как по инициативе правительства был дан старт децентрализации, новые ОТГ начали получать в свое распоряжение долю общенациональных налогов, государственные средства для выполнения своих социальных функций.

Также заработала новая система субвенций местным бюджетам, и им предоставили доступ к средствам Государственного фонда регионального развития. Кроме того, ОТГ получили новые источники доходов, расширена их компетенция в сфере земельных отношений, регистрационных процедур, архитектурно-строительного контроля, обеспечения функционирования местных школ.

Впервые органы местного самоуправления получили реальную возможность стать самодостаточными и финансово состоятельными даже в реализации крупных инфраструктурных проектов. Так, что авторитетная международная организация ОЭСР не согрешила против истины, назвав децентрализацию в Украине одной из важнейших реформ.

Регресса не будет

Как показывает практика, законодательство в нашем государстве меняли иногда, как принято говорить, на марше, подстраивая его под интересы определенных, чаще всего, олигархических кланов и групп влияния. Такая нестабильность отпугнула зарубежных инвесторов, а экономика страны вместо прогресса топталась на месте.

Чтобы этого не произошло с децентрализацией, реформы, по убеждению премьер-министра Владимира Гройсмана, следует закрепить в Конституции. И этот процесс, считает он, нужно завершить как можно быстрее, чтобы в 2020-м провести местные выборы на новых принципах работы местного самоуправления.

Тогда следующие пять лет станут одними из самых успешных периодов развития государства – время формирования нового качества жизни украинцев. Именно об этом заявил глава правительства во время ІІІ форума объединенных общин, который состоялся в конце прошлого года.

При этом очень важно, чтобы процесс децентрализации не заформализовали: «И здесь вопрос не в количестве районов, а в качестве. Лучше сформировать 100 состоятельных районов, чем иметь их вдвое больше, но без средств и возможностей решать проблемы людей», – отметил премьер-министр.

Позже, во время заседания совета регионального развития в Харькове, глава правительства еще раз подчеркнул, что одна из самых успешных реформ в Украине выходит на новый этап – закрепление ее необратимости в основном законе: «Сейчас нужно защитить реформу, закрепить ее цели в Конституции, чтобы никому в голову не приходило забрать то, что принадлежит обществу и гражданам», – сказал Владимир Гройсман.

Если проанализировать формирование способных общин по областям, то в первую пятерку входят Житомирская община, Запорожская, Днепропетровская, Черниговская и Хмельницкая. И если на сегодня 9,1 миллиона человек живут в ОТГ, что составляет 25,7% от общей численности населения Украины (без учета временно неподконтрольных территорий), то у лидеров рейтинга эти показатели намного выше.

К примеру, в Днепропетровской, Запорожской, Житомирской, Черниговской и Хмельницкой области численность граждан, проживающих в ОТГ и городах областного значения, втрое выше в процентах, чем в среднем в стране.

Что касается динамики объединения, то больше всего ОТГ было создано в 2017 году. Однако все, как говорится, познается в сравнении: в прошлом году средняя численность населения вновь ОТГ была самой высокой по сравнению с предыдущими годами – почти 19 тысяч человек, а средний показатель за 2015-2018 годы составляет почти 10,3 тысячи человек.

На сегодня территории 18 районов полностью покрыты ОТГ, в 147 этот показатель колеблется в пределах 50-99%, в 205 – от 1 до 49%. Правда, в 95 районах совсем не сформированы ОТГ. Это может свидетельствовать о недостаточной разъяснительной работе среди жителей и местных депутатов относительно преимуществ создания ОТГ.

И еще один важный показатель – численность жителей ОТГ и городов областного значения, к которым присоединились территориальные общины. Здесь самые высокие показатели в Житомирской, Тернопольской, Черниговской и Винницкой областях.

Финансы – под контроль общественности

Правительство уделяет большое внимание поддержке развития культурных проектов в Украине. Об этом, как сообщил правительственный сайт, премьер-министр сказал во время рабочего совещания «Культура в условиях децентрализации».

«Культура – это приоритет нашего правительства. Государственные и местные средства направляют на поддержку кино, театров, музеев, галерей, закупку украиноязычных книг», – отметил Владимир Гройсман. Он напомнил, что за 2016-2018 годы по правительственной поддержке в регионах было построено, реконструировано и отремонтировано 597 объектов культуры на общую сумму миллиард гривен.

«Культура должна занимать приоритетное место в плане развития общин. Существует две фундаментальные вещи: духовность и культура. Если мы потеряем свою идентичность, мы не сможем полноценно развиваться как нация», – отметил Владимир Гройсман.

Чрезвычайно важно, по мнению аналитиков то, что, несмотря на вооруженный конфликт на Донбассе и сопутствующий экономический спад, правительство Украины не совершило типичной для таких государственных кризисов рецентрализации публичных финансов. Местные советы получают около 40% государственных доходов – малоизвестный за рубежом факт, который превращает Украину по этому показателю в одно из европейских государств с наивысшим уровнем финансовой децентрализации.

Для стран, находящихся в состоянии войны или что переживают период глубоких экономических преобразований, характерный рост той части общественных доходов, находящихся под контролем центрального правительства. В Украине же наблюдается противоположная тенденция: совокупная доля местных доходов растет, даже, несмотря на то, что общий объем общественных доходов уменьшился вследствие рецессии.

Убедительным свидетельством этому могут быть и данные за первый квартал нынешнего года, которые привел вице-премьер-министр – министр регионального развития, строительства и ЖКХ Геннадий Зубко.

«За I квартал 2019 года поступления собственных доходов из общего фонда местных бюджетов Украины выросли на 8,9 миллиарда гривен (+17,2%) по сравнению с аналогичным периодом 2018-го и составили 60,4 миллиарда гривен. Кроме роста местных бюджетов и государственной поддержки на инфраструктуру, сельскую медицину и образование, общины финансово поддерживает Европа.

Так, в 2018 году началась реализация 70 региональных проектов за средства Европейского Союза в рамках Программы поддержки секторальной политики Украины. Общая сумма финансирования – более 600 миллионов гривен. Это первые 70 региональные стартапы, что победили в конкурсном отборе по пяти направлениям: инновационная экономика и инвестиции, сельское развитие, развитие человеческого потенциала, развитие туризма, всеукраинская солидарность», – отметил он.

Симптоматично, что стабильная поддержка правительством финансовой децентрализации не означает, что разные государственные учреждения получают бывшие доли средств из государственного бюджета. Наоборот, области и районы сейчас получают относительно меньше средств, тогда как их доля в больших городах и ОТГ растет. Это еще одно убедительное подтверждение необратимости децентрализации в Украине и курса правительства на то, что именно города и ОТГ будут играть наиболее существенную роль в субнациональном управлении.

В связи с тем, что местное самоуправление с ростом численности ОТГ получает все больше ресурсов и полномочий, необходимо создавать надлежащие условия для эффективного общественного контроля над их использованием. Сделать это, по мнению экспертов, можно через действующие институты прямой местной демократии: общественные слушания, собрание граждан, местные инициативы и петиции, органы самоорганизации населения и тому подобное.

Однако этот вектор пока что нуждается в совершенствовании, поскольку действующее законодательство Украины в сфере прямой местной демократии неполное и в значительной мере устарело. Аналитики обращают внимание, что, согласно модели, которая утвердилась в предыдущие годы, возможность граждан участвовать в принятии решений на местном уровне зависит от доброй воли местных советов, их должностных лиц и наличия качественных местных нормативно-правовых актов, в частности устава территориальной громады, который принимать не обязательно.

Следовательно, если руководство общины желает привлекать граждан к принятию решений, то оно это будет делать, если же нет (а таких случаев большинство), то есть множество способов свести на нет всю общественную инициативу. Поэтому государственная политика по развитию местной демократии и прямому гражданскому участию требует совершенствования. И прежде всего через комплексное изменение законодательства.

Есть и другие, так сказать, ситуативные проблемы. В частности, как сообщили в Минрегионстрое, процесс объединения общин замедлился в прошлом году в результате внешней военных действий (в 10 областях действовало военное положение). Там до сих пор ожидают решения Центральной избирательной комиссии о назначении выборов. Сейчас решения ЦИК ждут 82 ОТГ.

По словам заместителя министра регионального развития, строительства и ЖКХ Вячеслава Негоды, люди заинтересованы в том, чтобы их общины развивались. Но результативность этого процесса зависит, в том числе и от Центральной избирательной комиссии.

«Надеемся, что в ближайшее время эти общины получат возможность провести первые местные выборы. Нужно понимать, что на них смотрят и другие, которые пока обсуждают возможность создания общин. Если назначение выборов и дальше будет затягиваться, то есть риски замедления создания новых ОТГ. Этого допускать нельзя», — отметил замминистра.

Изменения ради будущего

Безусловно, сейчас закладывается фундамент под будущее страны. Речь идет о том, что те, кто сейчас учится в школе, со временем будут определять экономический и политический курс государства. Будущее нации зависит и от физического развития и здоровья подрастающего поколения. Образование и здоровье – одни из важнейших аспектов будущего страны. Поэтому передача на местный уровень полномочий в среднем образовании и отрасли здравоохранения – это две важные составляющие реформы по децентрализации.

На сегодня уже создано 778 опорных школ, в которых обучается более 340 тысяч учеников. Этот новый тип учебных заведений — высококвалифицированные кадры, специальное оборудование, особые полномочия и средства. Они поддерживают на должном образовательном уровне 1260 филиалов, 532 из которых расположено в ОТГ. Для подвоза учащихся в опорные школы из отдаленных населенных пунктов закуплено 1329 автобусов.

Безусловно, образовательный процесс, как и материальное обеспечение, нуждается в совершенствовании, но главное, что он стал необратимым. И именно благодаря нему постепенно стирается разрыв в качестве среднего образования между городскими и сельскими школами.

По децентрализации в сфере медицинских услуг, то она проходит достаточно непросто, так как имеет и сторонников, и немало оппонентов. Ничего удивительного в этом нет, поскольку внедрение новаций и ломка старых стереотипов происходит всегда болезненно. При этом реформа в медицине, которую поддерживает правительство, довольно часто подвергается критике тех, кто не разобрался в ситуации или имел собственные меркантильные интересы в этой области.

По мнению авторов реформы, госпитальные округа как основа функционального объединения больниц на территории соответствующего округа должны объединить несколько общин в области оказания медицинских услуг и стать фундаментом для долгосрочного развития местных больниц и их персонала. Это позволит общинам избирать различные пути предоставления своим жителям качественных медицинских услуг – от создания собственных коммунальных больниц до заключения договоров с частными учреждениями здравоохранения и врачами индивидуальной практики.

Медицинская реформа должна способствовать улучшению доступности первичной медицинской помощи в отдаленных населенных пунктах ОТГ, эффективному использованию медицинских субвенций из Киева, а также оказанию специализированной вторичной и третичной медицинской помощи. На сегодня учреждения первичной медицинской помощи имеют для своих нужд более 500 служебных автомобилей, на 517 проектов предусмотрено 2,9 миллиарда гривен.

Зримый позитив

Изменения, происходящие в регионах, становятся зримыми для каждого даже из публикаций в местных СМИ. К примеру, на Житомирщине лидеры создания ОТГ сделали следующий шаг в реформировании – начали межмуниципальное сотрудничество. Этим они значительно усилили свою способность решать вопросы местного развития, эффективнее выполнять свои полномочия и предоставлять качественные услуги людям.

По словам городского главы Житомира Сергея Сухомлина, изменения от реформ ощущаются во всем. «Имеем возможность привлекать средства европейских проектов, грантов, и не нужно ехать в Киев для согласования.

Для примера, в 2008 году мы с депутатами городского совета распределяли 1 миллион 330 тысяч гривен на всю отрасль образования города Житомира, чтобы где-то что-то отремонтировать. Для сравнения: только в прошлом году в Житомире появилась новая современная школа стоимостью под 100 миллионов гривен и новый садик на 300 мест. Поэтому есть возможность сделать для наших детей то, что не могли себе позволить десятилетиями ранее», – отмечает он.

Сейчас местные советы Житомирской области заключили несколько десятков межмуниципальных договоров. Один из них – между Станишовской и Тетеревской объединенными общинами о совместном предоставлении административных услуг населению. Житомирский центр развития местного самоуправления, созданный в рамках программы «U-LEAD с Европой», оказывал экспертную поддержку этим общинам. Другие договорились о введении социального такси, которое будет оказывать транспортные услуги маломобильным группам населения.

На собрании глав ОТГ Житомирщины 50 глав этих объединений подписали обращение относительно поддержки децентрализации. В нем есть такие слова «в каждой отремонтированной дороге, утепленной школе, открытой больнице или амбулатории есть децентрализация. Многие не верили, что будет децентрализация и передача средств из центра в общины. Это реальные дела, а не пустые обещания. Мы за европейское направление, за продолжение движения в ЕС, за реформы».

Прямая речь

Владимир Гройсман, премьер-министр Украины:

«Идея децентрализации  – дать людям власть на места. В 2014 году местные бюджеты составили 70 миллиардов гривен, в 2019-м – почти 270 миллиардов. Изменилась сама структура бюджета, система принятия решений. Следующий шаг – приобщать людей к распоряжению этими ресурсами, чтобы они влияли на развитие общин… Принять все нужные решения можно уже в ближайшее время – даже в межвыборный период. Выборы – это возможности. Их надо использовать, чтобы менять систему.

Действующий состав парламента может сделать правильные системные шаги и заложить фундамент необходимых изменений на ближайшие пять лет. А принципом работы должен стать единый принцип: Украина – это не просто место на карте, это прекрасная европейская страна, которая имеет все возможности для европейского будущего. Должны это обеспечить».

СПРАВКА «ПК»

23 января Кабинет Министров в рамках усиления возможностей местного самоуправления инициировал переход к новому этапу реформы по децентрализации. Он предусматривает закрепление уже приобретенных успехов и формирование состоятельных общин, изменение территориального устройства, четкое разграничение полномочий и функций контроля различных уровней управления, а также активное развитие форм местной демократии, когда жители могут высказать собственное мнение по разным вопросам не от выборов до выборов, а постоянно.

Цель нового этапа – введение и закрепление изменений до 2020 года – чтобы провести местные выборы уже на новой законодательной и территориальной основе. В этом году местные бюджеты возрастут до почти 270 миллиардов гривен. В собственность общин передано 1,5 миллиона га земель сельскохозяйственного назначения. Новый этап предусматривает формирование 100 состоятельных районов, закрепление финансовой самодостаточности местного самоуправления, формирование эффективной системы.

СПРАВКА «ПК»

В Житомирской области создано и функционируют 53 ОТГ, в которых 845 712 жителей. Это 70% общей численности ее населения. Площадь охвата ОТГ составляет 66% территории области. По этим показателям Житомирщина — лидер среди других.

Олевская городская территориальная община стала первой на Житомирщине, которая утвердила перспективный план развития на три года и определилась с приоритетными проектами на 2019-2021 годы.

Среди приоритетов общины – ремонт дорог, завершение строительства амбулатории с жильем для врачей в селах Хочине и Зольня, строительство футбольной площадки с искусственным покрытием в городе Олевск, приобретение трех школьных автобусов, создание ЦПАУ, завершение термосанации детских садов в селах Зольня, Сущаны, Замисловичи, Лопатичи. Всего в Олевской ОТГ в течение трех последних лет удалось уже реализовать почти 50 проектов.

Таких примеров много. Они почти во всех областях Украины. Где больше, где меньше – это зависит от инициативы на местах. Ведь правительство дало органам местного самоуправления удочки, а улов будет лучше и более заметным у тех, кто проявит инициативу, настойчивость и ответственность перед своими общинами.

Главное, что на государственном уровне децентрализация определена и признана одной из самых главных реформ, и делают все, чтобы возвращение к бесправности органов местного самоуправления не произошло ни при каких условиях.

Автор: Василий Туглук

Источник: Правительственный курьер

Перевод: BusinessForecast.by

При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.

Читайте по теме:

Оставить комментарий