В статье определены важнейшие проблемы аккумулирования и использования бюджетных средств на сферу культуры, рассмотрены особенности внедрения программно-целевого метода и выявлены взаимосвязи между темпами роста расходов на культуру из сводного бюджета и индексом потребительских цен, между темпами роста расходов на культуру из сводного бюджета и ВВП посредством регрессионно-корреляционного анализа.
Предложен ряд советов по улучшению бюджетного финансирования данного вида деятельности.
Ключевые слова: государственный бюджет, финансовое обеспечение, сфера культуры, общественные блага, государственный сектор.
Постановка проблемы. Процессы социализации и гуманности рыночной системы хозяйствования в Украине связаны с особой ролью культуры, которая способствует формированию образованной личности, раскрывает ее творческие способности и мотивирует к экономической деятельности на инновационной основе.
В то же время для определенных видов товаров культурного назначения рынок не подает надлежащих сигналов о возможных выгодах, которые получат их производители, обусловливая потребность в их продуцировании государством. Поэтому необходимо определить ключевые проблемы аккумулирования и использования бюджетных средств на сферу культуры и разработать предложения по совершенствованию бюджетного финансирования данной сферы.
Анализ последних исследований и публикаций. Вопросами институционального обеспечения процесса бюджета и поиска источников мобилизации средств для производства общественных благ занимались такие известные украинские и зарубежные ученые, как В. Базилевич, Ш. Бланкарт, С. Буковинский, Дж. М. Бьюкенен, О. Василик, В. Геец, Дж. Гэлбрейт, Р. А. Масгрейв, Д. Норт, И. Лунина, А. Мельник, В. Мортиков, Ц. Огонь, М. Олсон, В. Опарин, П. Сэмуэлсон, Дж. Стиглиц, Л. Якобсон и другие.
Отдельные проблемы финансирования сферы культуры, гуманности социально-экономических отношений и использования бюджетных механизмов в регулировании человеческого развития с учетом культурной составляющей рассматривали А. Величко, А. Гриценко, М. Жулинский, А. Рубинштейн, В. Куценко, Е. Либанова, В. Новиков, М. Попович, Ю. Рубан, А. Стефанишин, Ф. Ярошенко и другие.
Несмотря на научную и практическую ценность этих исследований, концептуальные подходы к совершенствованию процесса бюджетного финансирования сферы культуры в Украине остаются дискуссионными.
Цель статьи — выяснение особенностей распределения и использования бюджетных средств на сферу культуры в Украине.
Задачами являются анализ структуры расходов государственного бюджета на сферу культуры; выявление количественных закономерностей между отдельными макроэкономическими показателями и объемами государственного финансирования сферы культуры на основе применения эконометрических методов.
А также разработка практических предложений и рекомендаций по совершенствованию системы распределения и использования бюджетных средств на сферу культуры в отечественной экономике.
Изложение основного материала. До конца 2010 г. границы распределения валового внутреннего продукта на сферу культуры в Украине определялись на основе нормы ст. 23 (не менее 8% национального дохода) закона Украины „Основы законодательства Украины о культуре”. Однако бюджетные средства на сферу культуры в таких объемах никогда не выделяли, но в законах Украины «О Государственном бюджете» на соответствующие годы принимали решение о приостановлении действия этой статьи.
Как считают известные украинские ученые, даже наиболее развитые страны мира не имеют возможности обеспечить указанные нормы в своей деятельности. Это порождало диссонансы между выполнением государством своих обязательств по развитию культуры, производству соответствующих общественных благ и объемами нужных для этого ассигнований.
Такое противоречие стало одним из факторов, что привело к уменьшению количества заведений и учреждений сферы культуры в отечественной экономике, произошло старение основного капитала и ухудшение материально-технической базы подавляющего большинства этих учреждений, усиление социальной неудовлетворенности и нарушение целостности культурно-художественного пространства.
Кроме того, норма, имея общий характер, нацеливала на субъективизм при распределении бюджетных ресурсов для различных подотраслей сферы культуры, формировала непрозрачные механизмы обслуживания обязательств государства, способствовала нечеткости и декларативности в формулировке цели, целей и задач культурной политики в стране.
Вступление в силу закона Украины «О культуре» (от 14.12.2010 г. № 2778-VI) отменило действие данного положения. Тем самым государство отказалось от предельно широких обязательств по финансированию сферы культуры, согласовав положения закона с Бюджетным кодексом и законом Украины «О государственных социальных стандартах и государственных социальных гарантиях», что способствовало упорядоченности бюджетного процесса в этой сфере.
Учитывая российский опыт, следует отметить, что преимуществами такого подхода является „обеспечение максимально возможного соответствия между сформулированными целями и выделенными для их достижения ресурсами”.
Но это не в полной мере учитывает особенности науки, культуры и образования, которые принадлежат к тем секторам общественной жизни, где возможно определить реальные „результаты работы”, не подменяя их утилитарными и сиюминутными выгодами, что чрезвычайно сложно, а в режиме актуального времени – и вовсе невозможно.
Довольно критически восприняли новации в определении объемов ассигнований на сферу культуры украинские ученые, которые обосновывают необходимость децентрализации распределения бюджетных ресурсов и введение квазигосударственной формы бюджетного финансирования.
Новации в действующем законодательстве относительно системы распределения бюджетных средств на сферу культуры особенно остро будут проявляться во время развертывания экономических кризисов, когда происходит пересмотр бюджетных расходов в пользу других приоритетных обязательств социального характера. Ведь спрос на товары культурного назначения, в том числе и общественные, является чувствительным к таким флуктуациям.
Риски с определением бюджетных расходов на сферу культуры связаны также с демопроцессами в Украине, так как нормы обеспечения определенной территории сетью организаций социально-культурного обслуживания, так и нормы финансирования текущих расходов на содержание сети содержат привязку к количеству населения.
Бюджетные средства, направляемые на сферу культуры целесообразно рассматривать как долгосрочные инвестиции с длительным временным лагом определения конечных результатов, потому, как и в законе Украины «О научной и научно-технической деятельности» (ст. 34), надо предусмотреть минимальный объем бюджетного финансирования на уровне 1,7% ВВП.
В пользу нашего предложения свидетельствует и то, что в 2008-2010 гг. средства, которые выделяли из сводного бюджета Украины на сферу культуры, составляли 1,6% ВВП. Фактически, это даст основание такую норму ввести в институт в бюджетном законодательстве, способствуя децентрализации распределения и реализации влияния культуры на улучшение количественных и качественных составляющих человеческого развития.
Об особенностях использования бюджетных средств в сфере культуры свидетельствует структура расходов государственного бюджета, которая в определенной степени определяет устроенность данной сферы в процессы социальной и экономической жизни и фокусирует внимание на прогнозировании ее развития.
В Европейском Союзе (ЕС) государственные расходы на культуру и рекреацию составляют 2,33% от общего объема, отличаясь по странам: Греция – 1,21%, Германия – 1,75%, Польша – 2,96%; Украина – 3,05% . Из этих сравнений следует, что бюджетное обеспечение сферы культуры в нашей стране находиться на должном уровне, однако структура расходов в 2000-2011 гг. имеет определенную специфику, что позволяет выделить три этапа.
Первый этап (2000-2004 гг.) отмечается ростом доли расходов государственного и местного бюджетов на культуру, хотя и неравномерно. В общем, и специальном фонде государственного бюджета расходы развития в среднем больше 20%. Это в определенной степени дало возможность оживить инвестиционную активность в этой сфере, и средства направить на реализацию соответствующих программ укрепления ее материально-технической базы.
Такие тенденции обусловлены еще и тем, что в эти годы улучшилась экономическая ситуация в стране вследствие оживления производства, ослабления фискального давления на предпринимателей, удержания инфляции на прогнозируемом уровне, решения вопросов с долговыми обязательствами и благоприятной конъюнктурой на внешних рынках.
Однако в своих исследованиях В. Куценко отмечает, что средства, выделяемые на развитие культуры, покрывают лишь текущие потребности и заработную плату… лишь незначительная часть из них направлялась на инвестиционные и инновационные проекты.
Это привело к обострению накопившихся в предыдущие годы проблем, связанных, прежде всего, с износом основных средств и необходимостью капитального ремонта и реконструкции помещений.
На втором этапе (2005-2008 гг.) доля расходов государственного бюджета на культуру более стабильна, колеблется на уровне 0,58-0,60%, местных бюджетов – 2,8-3,1%, что свидетельствует о некоторой упорядоченности бюджетного процесса на основе определения норм финансового обеспечения данной сферы.
Однако как, в общем, так и в специальном фонде государственного бюджета сокращаются доли расходов развития на культуру в 1,5-2,0 раза, что в определенной степени ограничило инвестиционные возможности бюджета на поддержку развития сферы культуры в Украине.
Также это косвенно указывает и на то, что в 2005-2008 гг. государство сосредоточило внимание на других важных вопросах. В частности, в 2005-2008 гг. перманентно проходили выборы, что добавляло трудностей в прогнозировании основных целей и приоритетов государственной политики.
В эти годы внешними проявлениями проблем экономического и социального развития является увеличение размеров в оплате труда более быстрыми темпами, чем именно экономический рост и производительность труда, превышение прогнозных показателей инфляции, ухудшение сальдо торгового баланса, рост объемов кредитования населения без надлежащего обеспечения.
На этом фоне для сферы культуры доля расходов потребления, в общем, и специальном фонде государственного бюджета увеличивается, сужаются возможности культурно-художественных заведений получать дополнительные средства за счет специального фонда.
Третий этап (2009 г. и до сих пор) финансирования сферы культуры на государственном и местном уровнях охватывает время развертывания мирового финансового кризиса, и перед бюджетной политикой стоит задача по минимизации последствий ее влияния на украинскую экономику.
Для местных бюджетов доля расходов на культуру уменьшилась с 3,1% в 2009 г. до 2,8% в 2011 году. А для государственного бюджета в 2009-2010 г. – доля расходов возросла до 0,63%, в 2011 г. – сократилась до 0,61%. В государственном бюджете доля расходов развития на сферу колебалась в пределах 0,78-2,82% общего фонда, и 7,98-10,42% для специального.
Усилия государства при финансировании бюджетных расходов на сферу культуры в основном сосредоточивались на поддержании текущего состояния, сохранении его кадров и существующих производственных мощностей.
По нашему мнению, это обусловлено тем, что оживление в отечественной основе имеет неустойчивый характер, зависит преимущественно от действия внешних факторов. Поэтому бюджетные расходы на сферу культуры будут ориентированы на поддержание „статус-кво” отрасли, которая будет „консервировать” ее дальнейшее развитие, оставив опять же на периферии государственных интересов.
Правильным является умозаключение Е. Либановой по поводу того, что власть постоянно недооценивает сугубо гуманитарные составляющие прогресса, что усиливает риски социального отторжения, приводя к потере интереса к общественной, политической, культурной жизни общества.
Однако, с точки зрения национальной безопасности и защиты национальных интересов, такое особое отношение к отечественной сфере культуры будет способствовать снижению культурного уровня населения. И делать примитивность жизни с ориентацией на обеспечение базовых интересов, что скажется на культурном многообразии, прежде всего в условиях глобализации, когда диспропорции между богатыми и бедными странами углубляются, и происходят процессы поглощения более слабых сильными.
Следовательно, нужно обратить внимание на расходы развития сферы культуры, поскольку их можно рассматривать по форме проявления как финансовый план соответствующего распорядителя бюджетных средств на осуществление инноваций. Значительное изменение их доли в структуре расходов государственного бюджета в 2000-2011 гг. свидетельствует о слабости бюджетного планирования и пренебрежении среднесрочной перспективой.
Целесообразно установить предельные нормы осуществления расходов развития, что будет способствовать определению минимальных объемов средств инновационного направления на сферу культуры в государственном бюджете. Данный подход согласуется с характером бюджетного процесса в ЕС, где структуризация расходов по направлениям происходит с учетом финансовой перспективы, годового бюджета ЕС и реализации программы „Культура 2007-2013”.
Новым в бюджетном финансировании и выполнении государством своих обязательств является использование программно-целевого метода. Такой подход способствует лучшей реализации конституционных гарантий населению по отдельным видам культурной деятельности, формируется прямая взаимосвязь между выделением бюджетных средств и результатами их использования, определяет систему количественных и качественных показателей для оценки экономического и социального эффекта от внедрения программы.
В 2000-2011 гг. на государственном уровне был определен ряд приоритетных направлений развития сферы культуры, для которых утверждены соответствующие государственные целевые программы. Это способствовало повышению прозрачности расходования бюджетных средств на культуру благодаря четкости определения цели, задач, главных исполнителей целевых программ и внедрению мероприятий, нацеленных на конкретный результат.
В то же время в 2002-2004 гг. формирование и утверждение государственных целевых программ происходило в условиях реформирования бюджетного процесса, что предусматривало усовершенствование форм бюджетных запросов, изменение подходов к классификации бюджетных расходов и определение среднесрочных целей деятельности правительства.
Как следствие государственные программы на законодательном уровне имели разный статус. Законы и постановления, были тождественны в отдельных положениях, определенных в законодательстве, регулирующем культурную деятельность. Они оставались много векторными в отношении задач. Содержали значительный круг исполнителей, что приводило к размыванию административной ответственности, пролонгации реализации и усложнению анализа результирующих показателей.
С 2005 г. и до сих пор применение программно-целевого метода происходит поэтапно, сначала формируются концептуальные подходы, а позже – сама программа. Но из этого следует, что есть некоторое расхождение между временем принятия концепции и непосредственно целевой национально-культурной программой, а отдельные проекты и ныне имеют концептуальную направленность.
По нашему мнению, это обусловлено трудностями в распределении бюджетных ресурсов, изменениями приоритетов правительственных программ вследствие неустанности политического процесса в Украине, применением методов бюджетного планирования, что и в дальнейшем ориентированы на управление расходами, а не результатами. Самой главной проблемой применения программно-целевого метода в сфере культуры является финансирование мероприятий по реализации соответствующих программ.
Как отмечают зарубежные ученые, средства, выделяемые на целевые программы в сфере культуры, фактически были разновидностью дополнительного сметного финансирования осуществляемых органами управления культурой текущих функций.
А украинские ученые неоднократно подчеркивали раздробленность бюджетных средств по значительному количеству программ, что приводит к их низкой результативности и неоднозначным социальным последствиям. Такая ситуация не позволяет в полной мере определить, достигнут ли желаемый эффект от выполнения программных мероприятий.
В нашем исследовании, охватывающем период 1992-2010 гг., на основе построения эконометрических моделей установлено наличие очень тесной связи между темпами роста расходов на культуру из сводного бюджета Украины (в) и индексом потребительских цен (х). И связи средней силы между темпами роста расходов на культуру из сводного бюджета Украины (в) и темпами роста ВВП (х).
Результаты регрессивно-корреляционного анализа обнаружили, что главным образом при определении расходов на сферу культуры из сводного бюджета руководствовались динамикой инфляционных процессов и в меньшей степени обращали внимание на реальные возможности отечественной экономики. Такой подход фактически воплощает стратегию планирования бюджетных расходов на сферу культуры от достигнутого, когда их объем не меньше, чем в предыдущем году с учетом индекса инфляции.
Выводы. На основе нашего анализа можно выделить следующие особенности распределения и использования бюджетных средств на сферу культуры в Украине:
— наличие противоречия между провозглашенными обязательствами и реальными возможностями по их выполнению государством, что обусловило хроническое недофинансирование сферы культуры;
− сужение возможностей использования расходов развития для осуществления инноваций, что привело к пренебрежению перспективами развития данной сферы и выводу его на периферию государственных интересов;
− слабость использования программно-целевого метода для сферы культуры на общегосударственном уровне через концептуальную направленность большинства программ, недостаточность финансирования уже утвержденных и изменчивость приоритетов;
— ориентация бюджетного планирования на краткосрочный период и учет инфляционной составляющей при определении расходов, что не дает возможности в полной мере реализовать в сфере культуры свой потенциал.
Учитывая это, можно предложить следующие направления совершенствования бюджетного финансирования сферы культуры в отечественной экономике:
− активнее использовать методы средне — и долгосрочного планирования бюджета, что позволит четче определять цели и задачи культурной политики, формировать расходы с учетом перспектив развития этой сферы;
— определить предельные границы распределения ВВП на сферу культуры и закрепить данную норму в действующем законодательстве. Это обусловлено тем, что расходы бюджета на сферу культуры имеют инвестиционную направленность и дают возможность улучшать количественные и качественные параметры человеческого развития;
− обеспечить стабильность в формировании расходов развития при составлении ежегодных бюджетов путем установления минимально возможной их доли, в общем, и специальном фонде бюджета. Считаем, что расходы развития сферы культуры можно рассматривать как часть средств общего и специального фондов бюджета, которые направляют на реализацию инновационных бюджетных программ в сфере культуры, обновление материально-технической базы и тому подобное;
— сбалансировать объемы финансирования целевых национально-культурных программ с имеющимися бюджетными ресурсами, что будет способствовать улучшению их выполнения.
Для этого нужно определиться с их приоритетностью и реальными возможностями по обеспечению их выполнения.
С нашей точки зрения, в долгосрочной перспективе это будет способствовать реализации достаточного эффекта влияния культуры на различные составляющие жизнедеятельности человека в национальной экономике, поскольку скажется как на качественных, так и на количественных составляющих человеческого развития.
Автор: М.В. Кичурчак, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики Украины, Львовский национальный университет им. Ивана Франко
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.