Постановка проблемы. Развертывание демографического кризиса в Украине и значительные социально-демографические потери переходного периода обусловливают целесообразность выделения тех приоритетных направлений государственной политики, которые необходимы для предупреждения дальнейшего ухудшения социально-демографической ситуации и сохранения качественных характеристик населения.
Учитывая это, актуализируется значение государственных инвестиций в воспроизводство населения путем поддержки рождаемости и семей с детьми.
Состояние разработки проблемы. Проблемы социально-демографического развития Украины на протяжении длительного времени привлекают внимание ученых. Отдельным аспектам исследования инвестиций в человеческое развитие посвящены труды О. Гришновой, М. Долишнего, Т. Заяц, И. Курило, В. Куценко, Е. Либановой, О. Макаровой, В. Оникиенко, С. Пирожкова, У. Садовой, Л. Семив, В. Стешенко, Л. Шевчук и других отечественных ученых.
И, несмотря на значительный научный задел в исследовании демографических проблем и прогнозировании параметров демографического развития, остаются открытыми вопросы эффективности государственного инвестирования в воспроизводство населения в контексте преодоления негативных последствий демографического кризиса в Украине.
Поэтому целью данной статьи является анализ состояния и особенностей финансирования социальных программ как составляющих государственных инвестиций в воспроизводство населения в Украине, выработка подходов к оценке их эффективности и анализ предпосылок планирования будущих расходов государства на демографическое развитие.
Изложение основного материала. Инвестиционная политика относится к важнейшим направлениям социально-экономической политики государства, поскольку ее реализация по своей сути направлена на улучшение социально-экономического положения общества в целом, а решение экономических проблем тесно связано с социальными проблемами.
Этим обусловлено значение социальных инвестиций, обеспечивающих социальный характер производственных и инновационных проектов, реализацию социальных программ с целью поддержания надлежащих уровня и качества жизни населения.
В расширенной трактовке социальные инвестиции – это вложения, направленные на усиление социальной ориентации экономической системы. Также стимулирование экономического роста, справедливое распределение общественных благ, обеспечение высокого уровня жизни населения, гарантированного минимума образовательных и медицинских услуг.
Обеспечение социальной защиты уязвимых категорий населения, содействие развитию рынка труда, социальной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства, поддержание социальной стабильности и тому подобное. К основным направлениям социальных инвестиций относится и поддержка развития семьи, обеспечение благоприятных условий для рождения и воспитания детей.
Учитывая это, в современных научных исследованиях распространенными становятся такие понятия, как “инвестиции в демовоспроизведение”, “инвестиции в население”, “демографические инвестиции” и тому подобное.
В экономической демографии под демографическими инвестициями понимают расходы общества, направленные на поддержание надлежащего уровня жизни из-за изменения численности и состава населения.
Например, в условиях расширенного воспроизводства населения перед обществом встает необходимость выделения дополнительных ресурсов на “содержание” населения и удовлетворение его разнообразных потребностей.
С другой стороны, процесс постарения населения предопределяет перераспределение финансовых ресурсов в пользу лиц пожилого возраста, приспособление рынка труда, систем здравоохранения, социальной защиты, образования в течение жизни к потребностям пожилого населения.
Обобщение исследований по этой тематике свидетельствует о достаточно широкой трактовке учеными понятия демографических инвестиций. Так, в качестве основных статей соответствующих расходов исследователи рассматривают следующие:
1) содержание детей до их совершеннолетия;
2) общее школьное образование детей и их профессиональную подготовку;
3) создание новых рабочих мест;
4) здравоохранение и социальное обеспечение;
5) интеграцию иммигрантов в общество (их трудоустройство, образование, здравоохранение и т.д.).
Очевидно, что такая широкая трактовка этого понятия охватывает вложение общества в поддержку различных этапов процесса демографического воспроизводства – начиная от рождения детей, создания условий для развития и реализации населения и завершая поддержанием достойного уровня жизни для лиц пожилого возраста.
Данное исследование основывается на более узком понимании инвестиций в воспроизводство населения, прежде всего поощрение высоких показателей рождаемости и поддержку семей с детьми путем создания условий для их развития и надлежащего уровня жизни.
В этом случае соответствующие инвестиции включают финансирование следующих направлений государственных расходов:
1) социальные программы для детей и семей;
2) государственные расходы на дошкольное образование;
3) программы сохранения репродуктивного здоровья населения, а также здоровья матерей и детей;
4) программы обеспечения населения жильем и развитие социальной инфраструктуры для детей и семей.
Основной составляющей государственных инвестиций в воспроизводство населения в Украине остается реализация программ социальной защиты как весомой статьи социальных расходов.
Отечественная система социальной защиты включает программы предоставления социальных и компенсационных выплат или социальной помощи в натуральной форме, назначения социальных льгот, а также предоставления социальных услуг.
Основными источниками финансирования соответствующих расходов являются средства государственного и местных бюджетов Украины, а также – государственных целевых внебюджетных фондов, к которым относится система фондов социального страхования.
Согласно действующей бюджетной классификации Украины, социальные расходы бюджетов разных уровней направляются на поддержку нескольких основных категорий населения, имеющих право на социальную защиту:
1) семьи, дети и молодежь;
2) нетрудоспособные лица;
3) пенсионеры;
4) безработные;
5) ветераны войны и труда;
6) другие категории населения.
Крупнейшая по объему статья социальных расходов бюджета Украины традиционно направлена на поддержку пенсионеров – 42,65 млрд. грн., или 58% совокупных расходов на социальную защиту в 2008 году. Такой удельный вес этой статьи является закономерным, учитывая значительную долю людей пожилого возраста в составе населения Украины. На начало 2008 года лица в возрасте, старше трудоспособного, составляли почти 24% всего населения страны (более 11 млн.).
Более того, учитывая прогрессирующее постарение населения из-за сокращения его общей численности, следует ожидать дальнейшей переориентации в пользу пожилого населения тех государственных ресурсов, которые направляются на социальные цели, и соответствующей адаптации всей системы социальной политики в государстве.
Расходы на поддержку семей, детей и молодежи традиционно занимают вторую позицию в структуре расходов на социальную защиту населения. В частности, в 2008 г. на эти цели было направлено 11,57 млрд. грн., или 15,6% всех расходов на совокупную защиту и социальное обеспечение, а в 2009 г. доля этих расходов выросла до 17,4% (14,3 млрд. грн.) благодаря повышению размера отдельных видов социальных выплат на детей.
При этом система поддержки доходов семей с детьми представлена рядом социальных выплат, включающих:
1) помощь в связи с беременностью и родами;
2) помощь при рождении ребенка;
3) помощь при усыновлении ребенка;
4) помощь по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста;
5) помощь на детей, над которыми установлена опека или попечительство;
6) помощь на детей одиноким матерям;
7) помощь детям-инвалидам и инвалидам с рождения.
Предоставление большинства видов помощи (за исключением пособия по беременности и родам, которое предоставляют за счет средств Фонда социального страхования по временной потере трудоспособности) регулируются законом Украины «О государственной помощи семьям с детьми», а покрытие соответствующих расходов осуществляется за счет средств государственного бюджета Украины в виде субвенций в местные бюджеты.
Кроме того, отдельные составляющие расходов, которые в реальности направляют на решение проблем социальной защиты детей и молодежи, фактически финансируются за счет других расходных статей бюджета.
Например, программы оздоровления детей и молодежи, которые финансируются по статье «здравоохранение», или субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на обустройство учреждений, которые предоставляют социальные услуги детям и молодежи и т.д.
Исчерпание потенциала естественного прироста населения обусловило усиление внимания ученых и чиновников к проблемам воспроизводства населения в Украине, а преодоление негативных последствий демографического кризиса было провозглашено одним из приоритетов государственной политики.
В качестве основной меры по реализации демографической политики было выбрано стимулирование рождаемости из-за повышения размера денежных выплат на детей.
Так, в 2005 г. произошло беспрецедентное повышение размера единовременного пособия при рождении ребенка до эквивалента 22,6 прожиточных минимумов на детей в возрасте до 6 лет (8500 грн. согласно закону о государственном бюджете на этот год). А с 2008 года впервые введена дифференциация размера этого пособия в зависимости от количества детей в семье: 12240 грн. на первого ребенка, 25000 грн. – на второго ребенка, 50000 грн. – на третьего и каждого последующего ребенка.
В этом же году выросли другие социальные выплаты, в частности на 44% – размеры пособия для семей, воспитывающих детей до трехлетнего возраста (с 90 грн. до 130 грн.); на 60% – пособия малообеспеченным многодетным семьям (с 463 грн. до 759 грн.).
В 2009 году в 2 раза увеличены размеры пособия на детей, над которыми установлена опека или попечительство: для детей до 6 лет – с 557 грн. до 1114 грн., для детей от 6 до 18 лет – с 701 грн. до 1402 грн.
Вполне закономерно, повышение размера социальных выплат обусловило значительный рост общего объема государственных ресурсов, которые направляют на социальную защиту детей и молодежи.
В течение 2002-2009 гг. соответствующие расходы сводного бюджета Украины выросли в 10,8 раза (с 1,3 до 14,3 млрд. грн.). В значительной степени это было обусловлено переходом на бюджетное финансирование выплат единовременного пособия при рождении ребенка и пособия по уходу за ребенком до достижения им 3-х лет, которые ранее начисляли из Фонда социального страхования по временной потере трудоспособности.
Хотя общая тенденция к росту расходов на реализацию социальных программ является положительной, поскольку предполагает повышение стандартов жизни населения, в Украине этот рост довольно часто подчиняется политико-социальным целям, не подкрепляясь надлежащими макроэкономическими предпосылками.
Не учет платежеспособности государства при обосновании социальных обязательств и гарантий приводит к превышению расходов над доходами бюджета, что является традиционной чертой национальных бюджетов последних лет. Так, дефицит государственного бюджета составил 3,8 млрд. грн. в 2006 году, 9,8 млрд. грн. — в 2007 г., 12,5 млрд. грн. — в 2008 г. и 19,9 млрд. грн. — в 2009 году, согласно официальному отчету правительства Украины.
Ситуация осложняется трудностями с выполнением доходных частей бюджетов всех уровней и внебюджетных целевых фондов в условиях необходимости преодоления последствий финансово-экономического кризиса в Украине. Поэтому политика повышения социальных выплат требует взвешенного отношения и тщательного обоснования, учитывая реальные демографические и экономические предпосылки.
Более того, беспрецедентный рост размера социальных выплат на детей и суммарных ресурсов, направленных на их финансовое обеспечение, предопределяет постановку вопроса об эффективности соответствующих социальных программ.
Реализация этой меры имела целью решение двух задач — повышение уровня рождаемости, который в течение трансформационного периода 1990-х годов сократился до катастрофически низких показателей, и усиление социальной защиты семей с детьми, которые формируют группу самого высокого риска бедности. Поэтому анализировать эффективность политики целесообразно в контексте этих двух аспектов.
Повышение размера единовременного пособия при рождении ребенка, очевидно, привело к активизации обращения населения за этим видом помощи. Так, по сравнению с данными 2006 года, общая численность получателей в 2007 г. выросла более чем в 3 раза – со 160 до 534 тыс. человек.
Что касается получателей пособия по уходу за детьми до 3-х лет, ситуация является не такой однозначной. Об этом свидетельствуют разнонаправленные колебания численности получателей этого типа помощи.
Во-первых, ее размер является довольно незначительным, поэтому не все потенциальные реципиенты обращаются за этим видом помощи. Незначительный уровень охвата этой помощью также связан с тем, что часть женщин возвращается на работу до того, как ребенку исполнится 3 года, при этом выплаты прекращаются.
Можно предположить, что эта тенденция будет в дальнейшем прогрессировать по мере повышения экономической активности женщин и осознания ими возможности потери конкурентоспособности на рынке труда вследствие длительного репродуктивного перерыва.
Необходимо отметить и рост уровня рождаемости на протяжении последних лет. Так, по данным Государственного комитета статистики Украины, в 2008 году родилось 510588 детей, то есть на 8% больше, чем в 2007 г. (соответственно 472657 детей). А в течение января — мая 2009 года – 208,2 тыс. детей, что почти на 12 тыс. больше, чем за аналогичный период 2008 года.
И хотя эту тенденцию связывают с рядом факторов, к которым относится как влияние особенностей возрастной структуры населения, так и постепенное повышение уровня жизни, аккумулировавшееся с началом экономического роста, нельзя пренебрегать действием пронаталистских мер государственной политики.
В то же время демографы соглашаются относительно низкой вероятности долгосрочного эффекта от этих мер. Более того, вхождение в репродуктивный возраст малочисленных поколений, рожденных в 1990-е годы, непременно приведет к падению общих показателей рождаемости и сокращению детских контингентов разного возраста. Логично предположить, что на сокращение рождаемости повлияют и последствия финансово-экономического кризиса в Украине.
Это предположение подтверждают и данные социологических исследований, согласно которым современные украинские семьи ориентированы на малое количество детей и по большей части нуждаются в одном ребенке. Эта тенденция имеет и обратный эффект, проявляющийся в повышенной «ценности» каждого ребенка в обществе.
Соответственно, совокупные ресурсы и усилия, которые домохозяйства считают необходимыми или целесообразными для развития этого ребенка, значительно возрастают. В современных условиях “инвестиции в детей» включают уже не просто обеспечение приемлемого уровня жизни и базовых медицинских и образовательных услуг, но и высокого качества жизни детей.
Наряду с повышенными стандартами заботы о детском здоровье, ужесточаются требования к комфортной среде для всестороннего развития, возможностей отдыха и досуга, раскрытия творческого потенциала детей, реализации их физической активности и занятий спортом, формирования надлежащего запаса впечатлений и расширения мировоззрения.
Однако наиболее стоящей частью инвестиций в детей остается предоставление им достойного образования, что обеспечит возможности успешной самореализации в будущем.
Хотя государство контролирует минимально необходимый уровень образовательной подготовки путем установления обязательного для всех бесплатного среднего образования, получение высококачественного образования все больше требует дополнительных ресурсов.
По оценкам Всемирного банка, собственные выплаты населения в сфере образования могут достигать до 1,5% ВВП. Около половины из них составляют выплаты в дошкольных учреждениях, начальной и средней школе (соответственно, вторая половина таких выплат приходится на высшее образование).
Очевидно, что будущая численность детей будет определять не только объемы государственных ресурсов, направляемых на оказание социальной помощи семьям с детьми в денежной или натуральной форме, но и необходимый объем социальных услуг, в частности, предоставляемых стационарными интернатными учреждениями.
В этом контексте актуализируется значение другого, негативного, эффекта повышения размера социальных выплат на детей, который выражается в активизации репродуктивной деятельности неблагополучных семей и маргинальных слоев населения.
Эта тенденция непременно будет приводить к росту социального сиротства и численности детей, лишенных родительской опеки, находящихся на содержании в государственных учреждениях интернатного типа. Именно последняя категория детей заслуживает особого внимания с точки зрения оценки будущей потребности в государственных ресурсах, направляемых на социальную защиту и социальное обеспечение.
Так, если на конец 2003 года в Украине насчитывалось 96 тыс. таких детей, то к концу 2008 г. их численность увеличилась до 103,5 тыс. человек.
При этом показатели усыновления детей снижаются, несмотря на все поощрительные меры государственной политики: если в 2000 году было усыновлено 7,6 тыс. детей, в 2003 году – 6,3, то в течение 2008 года – лишь 5,2 тыс. детей.
Учитывая это, представляется вероятным, что спрос на услуги сети соответствующих социальных учреждений будет расти в ближайшей перспективе – соответственно, потребность в государственных ресурсах на их содержание будет расширяться.
Выводы. Таким образом, очевидно, что государственные инвестиции в содействие рождаемости не должны ограничиваться финансированием прямой системы поддержки доходов семей с детьми посредством социальных выплат.
Срочно необходимо применение комплексного подхода, согласно которому к направлениям социальных «инвестиций в детей» будет принадлежать реформирование системы социально-бытовой инфраструктуры для семей с детьми.
А также восстановление сети доступных дошкольных учреждений, которые предоставляли бы образовательно-воспитательные услуги надлежащего качества; развитие гибкого рынка труда, который позволил бы эффективно сочетать профессиональную деятельность с семейными обязанностями и воспитанием детей; повышение оплаты платы до экономически обоснованного уровня.
Важной составляющей государственных инвестиций в демовоспроизведение остается финансирование системы здравоохранения, в частности программ сохранения репродуктивного здоровья населения, охраны материнства и детства, педиатрической отрасли.
Вероятно, одним из наиболее важных условий содействия рождаемости является решение жилищной проблемы с помощью механизма обеспечения доступности жилья, надлежащих жилищных условий для населения. Поэтому государственные расходы на программы обеспечения жильем являются не менее важной составляющей социальных инвестиций не только с точки зрения обеспечения достойного уровня и качества жизни населения, но и учитывая приоритеты демографического развития.
Автор: Г.В. Герасименко, кандидат экономических наук, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.