Постановка проблемы. Совершенствование фискальной политики — важный фактор повышения конкурентоспособности национальной экономики как материальной основы роста благосостояния общества и обеспечения финансирования социальной сферы.
Принятие в 2010 г. Налогового кодекса Украины и закона Украины «О едином взносе на общеобязательное государственное социальное страхование» стали весомыми шагами на пути к развитию универсального и прозрачного национального фискального пространства.
В то же время не утихают дискуссии относительно размеров фискальных платежей и пропорций распределения ответственности за их уплату между бизнесом и населением, работодателями и работниками.
Особой популярностью пользуется тезис о непомерно большой налоговой нагрузке на отечественный бизнес, без уменьшения которого вроде бы невозможно вывести экономику из “тени”.
В частности, недавно в Верховной раде Украины был зарегистрирован проект закона Украины «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законы Украины относительно легализации заработной платы» (реестр. № 9083 от 31.08.2011 г.).
Он предусматривает существенное снижение ставок налога на прибыль предприятий, налога на валовую добавленную стоимость, размера единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование для работодателей и физических лиц – предпринимателей одновременно с расширением круга объектов налогообложения для уплаты сбора на обязательное государственное пенсионное страхование. А также повышение ставки такого сбора для потребителей услуг сотовой подвижной связи.
Состояние разработки проблемы. Научному обоснованию идеологии и принципов финансового обеспечения человеческого развития и развития системы социального страхования в Украине посвящены труды Е. Либановой, А. Макаровой, А. Мартяковой, А. Новиковой, В. Новикова, А. Палий, У. Садовой, И. Щербины, В. Яценко.
Сейчас особую актуальность приобретает создание сбалансированной фискальной системы, способной обеспечить реализацию структурных реформ в реальном секторе экономики, ускорение развития социальной сферы, достижение равновесия между расходами на поддержание благосостояния населения и формированием потенциала для роста производства.
Постановка задачи. Автор статьи ставит целью обоснование направлений реформирования отечественной системы обязательных платежей (налогов, сборов, единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование) в направлении усиления ее социальной значимости.
Изложение основного материала. Взносы на социальное обеспечение, как и налоги, относятся к обязательным платежам, хотя их экономическая природа различна. Взносы на социальное обеспечение можно рассматривать как форму резервирования заработной платы (или других видов доходов от занятости) с целью поддержания уровня жизни или возмещения убытков в случае возникновения определенных событий, в то время как налоги не имеют прямой связи с занятостью.
Размер выплат из системы социального страхования, как правило, определяется с учетом продолжительности страхового стажа и / или суммы уплаченных взносов; в то же время уплата налогов в основном не влияет на размер социальных выплат, услуг, финансируемых за счет бюджетных средств. Однако на практике эти различия не приобретают критического характера.
Во-первых, взносы в систему обязательного социального страхования могут быть на добровольных началах, в том числе незанятыми лицами (или в их пользу может уплачивать взносы кто-то другой). Кроме того, распространенной практикой является зачисление в страховой стаж определенных периодов времени, когда застрахованное лицо фактически не работало и не получало заработка.
Чаще всего в такие периоды включаются так называемые «материнские» отпуска (в Украине – отпуск по беременности и родам, отпуск по уходу за ребенком в возрасте до 3-х лет), время прохождения срочной военной службы, обучение.
Во-вторых, определенные виды выплат из системы социального страхования назначают независимо от страхового участия (например, пострадавшим от несчастного случая на производстве).
В случае если выплаты назначают пожизненно (речь идет, прежде всего, о пенсиях по старости), связь между страховым взносом и размером выплаты теряется довольно быстро. Средняя ожидаемая продолжительность жизни в пенсионном периоде составляет 15 и более лет, и уже через несколько лет размер пенсии будет определяться порядком валоризации ранее полученных страховых прав.
Причем «щедрость» такой переоценки зависит в основном от текущей демографически-экономической ситуации (соотношения количества получателей пенсий и плательщиков взносов, темпов экономического роста и т.п.), а не от прежнего трудового взноса. Именно поэтому во многих европейских странах гарантированную пенсию в минимальном размере назначают независимо от продолжительности страхового стажа.
Такой источник личного дохода дает возможность обезопасить стариков от бедности, и нет принципиальной разницы, в какой форме (пенсия или пособие) и из каких источников (страховые взносы или государственный бюджет) осуществляются выплаты, – в любом случае это общественные расходы на социальную защиту, основанные на принципах солидарности поколений.
Система социального страхования, как и бюджетная система, является механизмом перераспределения доходов и ресурсов в обществе.
Средства социального страхования, наряду с бюджетными, составляют финансовую основу осуществления социальной политики в стране, обеспечивая часть общественных расходов социального направления. Какой бы ни была пропорция между этими двумя источниками, вместе они должны покрывать совокупный объем социальных обязательств государства перед своим населением.
При этом должна учитываться взаимосвязь и взаимообусловленность показателей государственного бюджета и бюджетов фондов социального страхования, в частности:
— распределение фискальной нагрузки между налогами, сборами и взносами на социальное страхование, между бизнесом, гражданами и государством (особенно это касается фискальной нагрузки на доходы работающего населения);
— размеры минимальных государственных стандартов, гарантий (минимальная заработная плата, минимальный размер пенсии, др.) и заработной платы в бюджетном секторе, в существенной степени определяющих и доходную, и расходную части государственного, местных бюджетов и фондов социального страхования;
— разграничение источников финансирования и распределение финансовых ресурсов по направлениям социальных расходов.
Учитывая обязательность уплаты взносов и взаимодополняющий характер расходов системы социального страхования и бюджета, Евростат относит взносы и налоги к одной отрасли – статистике государственных финансов (Government finance statistics), где взносы на социальное страхование включаются в общую налоговую базу. Иногда взносы на социальное обеспечение также называют «социальными налогами».
Бесспорно, и взносы на социальное страхование, и любые налоги играют важную роль в обществе, имеют конкретное социально-экономическое содержание и подоплеку, хотя потенциал их социальной направленности неодинаков.
В целом необходимо отметить, что масштабы перераспределения созданного дохода через фискальную систему в Украине (36,7% ВВП в 2009 г.) находятся на уровне, характерном для европейских стран, и определяются соответствующим уровнем государственных обязательств и гарантий по обеспечению прав граждан на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение и тому подобное.
В странах, достигших наибольших успехов в сфере социального развития, – Дании, Швеции, Бельгии, Финляндии, Италии, Австрии, Франции, Норвегии, – доля ВВП, перераспределяемая через фискальную систему, превышает 40%.
Взносы на социальное страхование в Украине составляли 13,9% ВВП в 2009 г., тогда как во Франции, Германии, Чешской Республике, Словении, Австрии через систему обязательного социального страхования перераспределяется более 15% ВВП.
Здесь нынешний размер единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование в Украине не может считаться высоким, особенно учитывая значительно более низкий предел пенсионного возраста, слабое развитие негосударственного пенсионного обеспечения и частного страхования жизни.
Речь может идти лишь о перераспределении размера единого взноса между отдельными видами страхования и между категориями плательщиков (в частности увеличение размера пенсионного взноса для работников и соответствующее уменьшение его размера для работодателей). Сейчас работодатели в Украине платят 90% общей суммы взносов по социальному страхованию, тогда как в большинстве европейских стран – 55-75%.
В современных условиях нельзя возлагать ответственность за пенсионное обеспечение только на работодателей и государство, вклад работников и населения в целом тоже должен быть весомым.
В Испании, Чешской Республике, Словакии, Греции, Германии, Польше, Нидерландах значительную часть (15-22% общей суммы) взносов по социальному обеспечению платят самозанятые лица. В Украине предприниматели — физические лица составляют более 10% общего количества плательщиков взносов, но поступления от них не достигают и 2% общей суммы уплаченных взносов.
Ситуация осложняется тем, что эта категория занятого населения практически не участвует и в создании личных пенсионных накоплений, – за шесть лет деятельности негосударственных пенсионных фондов сумма взносов, уплаченных в них физическими лицами – предпринимателями, едва достигла 0,2 млн. грн.
Существующая практика минимизации участия предпринимателей в системе социального страхования и негосударственного пенсионного обеспечения означает неотвратимое увеличение будущих расходов на выплату государственной социальной помощи лицам, не получившим права на трудовую пенсию.
Самый весомый вклад в налоговые поступления сводного бюджета Украины обеспечивает налог на добавленную стоимость — 9,3% ВВП. Это один из самых высоких показателей в Европе, более высокий процент перераспределения ВВП из-за налога на добавленную стоимость или налогов подобного типа приходится только на Данию (10,1% ВВП) и Швецию (9,7% ВВП). Среди стран – новых членов ЕС близкие к Украине показатели имеют Болгария, Эстония, Кипр (9,0-9,1%).
В 2009 г. в Украине были существенно повышены ставки акцизного сбора, как на отечественные, так и импортируемые товары, чтобы компенсировать потери по другим видам поступлений, связанные с влиянием мирового финансово-экономического кризиса. В связи с этим доля акцизного сбора в доходах сводного бюджета выросла почти вдвое и достигла 7,5% против 4,3% в 2008 г. Однако, по европейским меркам, акцизы в Украине остаются сравнительно низкими.
В большинстве стран ЕС доля ВВП, перераспределяемая через акцизный сбор, составляет 3% и более, в Болгарии, Эстонии – более 5% ВВП (в Украине – 2,4%). Причем 33-50% поступлений акцизного сбора обычно составляют акцизы на табачные и алкогольные изделия, – таким образом, европейские страны стимулируют своих граждан к здоровому образу жизни и отказу от вредных привычек.
Украине также целесообразно усилить использование этого налогового рычага, особенно учитывая чрезвычайную остроту проблемы преждевременной смертности населения.
Конечно, фискальные методы должны дополняться мерами привлечения широких слоев населения к здоровому образу жизни, ограничения мест продажи и усиления контроля над соблюдением правил торговли соответствующими товарами и тому подобное.
Прямые налоги являются способом первичного перераспределения доходов. В Украине поступления от налога с доходов граждан и налога с прибыли предприятий довольно долгое время держались примерно на одинаковом уровне.
Кризис 2009 г. значительно больше сказался на доходах корпоративного сектора: уменьшились доля предприятий, получивших прибыль по результатам деятельности (60,1% в 2009 г., 62,8% в 2008 г.), и сама сумма прибыли (соответственно 144,1 млрд. грн. и 193,7 млрд. грн.). Как следствие, поступления от налога на прибыль предприятий уменьшились почти на треть, доля этого налога в доходах сводного бюджета – с 16,1% до 11,5%.
Сокращение поступлений от налога на доходы граждан составило 1,4 млрд. грн., хотя структурная доля этого налога в доходах сводного бюджета Украины не изменилась (15,4%). Меньшее влияние кризиса на уровень номинальных доходов населения объясняется, прежде всего, защищенностью статей расходов на оплату труда и повышением государственных минимальных социальных гарантий (в частности минимальной заработной платы).
В то же время следует обратить внимание, что по данным Госстата, доходы населения в 2009 г. по сравнению с 2008 г. выросли на 6,2%. И хотя темпы прироста номинальных доходов от занятости – заработной платы, прибыли и смешанного дохода — были вовсе несущественными (соответственно на 2,6% и 0,1%). То здесь сокращения поступлений от налога на доходы граждан не должно было произойти. При этом можно говорить также о повышении уровня тенизации доходов населения в кризисный период.
Среди стран ЕС ситуация, когда поступления от налога с доходов граждан меньше или такие же, как поступления от прибыли предприятий, наблюдается на Кипре, Мальте, в Словакии, Чешской Республике. Однако в подавляющем большинстве европейских стран поступления от налога с доходов граждан в 2-5 раз, в Финляндии, Исландии – в 7, в Дании – в 11, в Германии – в 14 раз превышают поступления от прибыли предприятий, и играют ведущую роль в формировании государственных финансов страны.
В Бельгии, Германии, Ирландии, Италии, Австрии, Финляндии, Великобритании, Норвегии налоги с доходов граждан обеспечивают 25-31%, Швеции – 35,0%, Исландии – 38,9%, Дании – 55,1% общих фискальных поступлений.
При этом доля налогов на прибыль предприятий обычно не превышает 9% общего объема фискальных поступлений. Таким образом, страны, во-первых, стимулируют работодателей платить своим работникам высокие заработные платы (социальная ответственность бизнеса), во-вторых, формируют у своих граждан сознательное отношение к необходимости перераспределения доходов и соучастию в обеспечении финансирования общественных расходов (социальные связи и сплоченность общества).
Важное общественное — не только экономическое, но и морально-воспитательное – значение имеют налоги на недвижимость и богатство, поскольку они направлены на уменьшение неравенства.
В таких странах, как Дания, Испания, Италия, Люксембург, Португалия, Исландия годовые поступления от этих налогов достигают 2,4-2,9% ВВП. В Бельгии – 3,6% ВВП, Великобритании – 4,5% ВВП. Франции – 4,6% ВВП, Норвегии – 5,3% ВВП. В этих странах уплаченные налоги на недвижимость и богатство обеспечивают 7% или более от общей суммы налоговых поступлений в государственную казну.
В бывших социалистических странах Восточной и Центральной Европы, вошедших в ЕС, этот налог играет несколько меньшую роль, прежде всего, из-за более низкого уровня материального благосостояния. Однако в Польше его поступления составляют 1,8% ВВП, Венгрии – 1,4% ВВП, Румынии — 1,0% ВВП. Конечно, в данном случае важное значение имеют установленные критерии, по которым определяется объект и база налогообложения, то есть – что считается богатством.
В Украине пока налоги на богатство не уплачивают, хотя предложения по их внедрению вносили давно, а проблема имущественного расслоения получила чрезвычайную огласку в обществе. В конце концов, в Налоговом кодексе Украины в перечень местных налогов и сборов был включен налог для владельцев объектов жилой недвижимости (статья 265), но срок его практического внедрения отложен до 2012 г.
Предполагается, что ставки налога будут определяться сельским, поселковым или городским советом за 1 кв. метр жилой площади; максимальный размер ставки не может превышать 1-2,7% (в зависимости от жилой площади) размера минимальной заработной платы, установленной законом на 1 января отчетного года.
Предусмотрены также льготы по уплате налога – база налогообложения объекта жилой недвижимости, находящегося в собственности физического лица – плательщика налога, уменьшается для квартиры – на 120 кв. метров, для жилого дома – на 250 кв. метров.
По данным обследования условий жизни домохозяйств, что осуществляет Госстат на постоянной основе, 95 процентов домохозяйств является собственным жильем. Однако совсем небольшое количество из них имеют жилье, площадь которого превышает предусмотренную льготу. Здесь ожидать каких-то значительных средств от внедрения этого налога не приходится.
К «социально-воспитательным» налоговым инструментам, которые широко применяют в развитых странах, относятся также налоги за загрязнение окружающей среды – за использование энергии, на транспортные средства, за загрязняющие выбросы, отходы, потребление ресурсов. Например, налог на транспортное топливо первой в Европе ввела Бельгия, несколько позже – Австрия, Испания, Нидерланды, Словения, Дания, а, начиная с 2003 г. этот налог был введен уже во всех странах ЕС.
Причем средства от поступления таких налогов используют не только на сохранение и восстановление окружающей среды, но и на создание рабочих мест нового качества – так называемых «зеленых рабочих мест» (green jobs). Поступления от налогов на окружающую среду в странах ЕС составляют 2% ВВП и более, в Болгарии, Эстонии, Мальте, Словении, Нидерландах – 3% ВВП и более, в Дании – 4,8% ВВП.
В Украине налоги на окружающую среду играют значительно меньшую роль в наполнении бюджета, что является отражением довольно снисходительного отношения государства и общества в целом к разрушению природной среды, особенно учитывая то, что добывающая промышленность и вредные производства в нашей стране значительно более распространены, чем в странах ЕС.
В 2009 г. уплаченная сумма сборов за специальное использование природных ресурсов и сбора за загрязнение окружающей среды составила 1,4% ВВП; наибольшие средства поступили как плата за землю (8,4 млрд. грн.), платежи за пользование недрами (1,3 млрд. грн.), а также от сбора за загрязнение окружающей природной среды (1,2 млрд. грн.).
Налоговый кодекс Украины (раздел VIII) предусматривает введение экологического налога для предприятий, которые в процессе хозяйственной деятельности загрязняют атмосферный воздух, воду, размещают отходы, создают и/или временно хранят радиоактивные отходы, а также для владельцев (включая население) транспортных средств или других передвижных источников, где используется топливо.
Однако размер предусмотренных кодексом ставок налога и перечень исключений в отношении плательщиков вызывают сомнения в его способности повысить уровень экологического сознания и ответственности за загрязнение окружающей среды.
Выводы. Общий уровень фискальной нагрузки в Украине, по европейским меркам, является невысоким, и его снижение невозможно ввиду совокупного объема государственных социальных обязательств, присущих современному европейскому обществу. Стоит также заметить, что само по себе снижение ставок обязательных платежей вовсе не гарантирует, что их будут более охотно платить. Об этом свидетельствует и национальный, и зарубежный опыт.
Внедрение в Украине в 2004 г. плоской шкалы налогообложения доходов населения со сниженной 13%-й ставкой, снижение в 2006 г. размера пенсионного взноса для работодателей до 31,8% не дали никакого положительного экономического эффекта, а лишь привели к сокращению объемов соответствующих поступлений.
В Российской Федерации внедрение единого социального налога с пониженной 26%-й ставкой для работодателей закончилось полным провалом. Учитывая хронический дефицит страховых фондов, российское правительство, в конце концов, было вынуждено отказаться от самой идеи единого социального налога, и с начала 2011 г. повысило размер взносов по пенсионному и медицинскому страхованию; суммарный размер взносов по всем видам страхования для работодателей отныне составит 34%.
Совершенно очевидно, что слабая платежная дисциплина в отечественной системе государственных финансов является отражением низкого уровня культуры предпринимательства и отсутствия партнерских взаимоотношений между государством и бизнесом.
В то же время есть необходимость перераспределения потоков фискальных поступлений в направлении усиления их социально-мобилизующей направленности.
Главным вектором такого перераспределения должно быть повышение роли личного участия граждан в формировании общественных доходов.
Речь идет, прежде всего, о более пропорциональной ответственности работодателей и наемных работников за уплату взносов по социальному страхованию, увеличении их размера для работников и соответствующем уменьшении для работодателей.
Фактическое привлечение физических лиц – предпринимателей и других категорий самозанятого населения в систему социального страхования, перенос акцентов с налога на валовую добавленную стоимость на инструменты прямого налогообложения первичных доходов, капитала и богатства (прежде всего домохозяйств).
Автор: Л.Г. Ткаченко, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник, Института демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.