25.04.2019 – Перезагрузка во многих сферах общественных отношений предусматривает и сокращение государственного регулирования. Об этом и об особенностях и рисках судебной реформы в Украине читайте в интервью руководителя проекта ЕС «Право-Justice», членом Совета по вопросам судебной реформы Довидасом Виткаускасом.
– Вы часто подчеркиваете необходимость значительно сократить государственное регулирование во многих сферах общественных отношений. Однако когда речь идет о внедрение полноценного электронного правительства, возникает вопрос: можно ли избежать социальных потрясений во время проведения этих реформ, особенно учитывая нехватку значительных инвестиций и дисфункциональность многих предприятий?
– Я упоминал цифру 20 миллиардов долларов, которую предварительно озвучил Всемирный банк, указывая на не уплаченный внутренний долг, большая часть которого состоит из невыполненных судебных решений.
Если дать предварительную оценку этим подсчетам, то можно сказать следующее: более половины этого долга никогда и никому не будет выплачена. Потому что это долг предприятий юридических или физических лиц, которые не могут и де-факто не способны с точки зрения экономических реалий эти деньги заплатить, у них нет нужных доходов и активов.
Более того, не принимаются нужные решения относительно процедуры финализации банкротства. Ведь она позволяет и должникам, и кредиторам все прозрачно закрыть и начать дело с нового листа.
Однозначно нужно рассматривать эти проблемы комплексно: регулирование банкротства – это одно из решений. Конечно, возвращаясь к этой цифре 20 миллиардов, все-таки нужно постараться забрать те деньги и активы, принадлежащие другим лицам. Именно поэтому самое главное, что хочу сказать: государство должно заплатить свой долг, и только после этого тыкать пальцем на частный сектор и обвинять его в неуплате долгов по взятым на себя обязательствам.
Защита имущественных прав и порядочность даже с точки зрения человеческого характера и вообще верховенство права как концепция начинается с серьезного и дисциплинированного отношения к собственным обязательствам. И долговые обязательства – это ключевое.
Когда же ситуация в Украине складывается так, что государство несерьезно относится к своей обязанности, берет на себя дополнительные обязательства, руководствуясь иногда исключительно популистскими лозунгами, понимаем, что концептуальное решение нужно искать на самом высоком стратегически-политическом уровне.
Необходимо донести до политиков: такой сигнал в первую очередь создает угрозу для верховенства права, защиты имущественных прав, все это влияет на бизнес-климат и социально-экономическую ситуацию в целом.
Поэтому после того, как мы примем необходимые правила игры, нужно будет заниматься отдельными вопросами. В краткосрочной перспективе, конечно, кому-то будет больно: кто-то вынужден будет объявить о банкротстве, кто-то, возможно, потеряет работу, какое-то предприятие окажется неплатежеспособным. Естественно, в краткосрочной перспективе станем свидетелями болезненных изменений, но в долговременной это позволит государству развиваться. Следовательно, если обязательства существуют, особенно судебные, их должны выполнять.
– Что, прежде всего, необходимо сделать украинскому правительству, чтобы уменьшить риски, которые существуют, и привести в страну иностранный капитал?
— Электронное управление — очень важная составляющая, которая позволяет уменьшить риск и снижает угрозу, исходящую от каждого из уже перечисленных компонентов, являющихся составляющими риска. Этот инструмент способствует повышению эффективности, уменьшению коррупции, обеспечению прозрачности, достоверности, безопасности и доступности данных. Конечно, еще много нужно сделать в этом направлении.
Часто вспоминая об электронном управлении в Украине, используют такие слова, как электронный документооборот. А эти термины несовместимы, ведь слово «документ» означает, что существует посредник между полученными данными и окончательным установлением факта. Нам не нужны посредники.
Когда речь идет о внедрении электронного управления, нам нужно переходить от дискуссии об электронном документообороте к дискуссии об электронном обмене данными. И именно окончательным данным, чтобы у нас было все меньше посредников.
Правду говоря, нет никакой разницы, документ вам приносит какой-то всадник на коне, информацию передают с помощью e-mail в фотографии, PDF на iPhone. Между вами все еще есть посредник: между фактом, который вы устанавливаете, и данными, которые могут этот факт подтвердить. Нам нужно двигаться в этом направлении.
И здесь мы стараемся предложить несколько важных нововведений. Например, адрес – ключевая часть хребта государства. Слово «адрес» нигде не установлено в украинском законодательстве. Что это? Правовая фикция, с которой начинаются фактические меры, или это что-то фактическое, с чего мы потом начинаем создавать правовые последствия? Даже такие концептуальные вопросы не решены.
Украина как адрес страны отражена в десятках и, наверное, даже в сотни реестров. Ее присваивают бизнесу, людям, политическим партиям — всему чему угодно. Ее хранят в разных местах различные институты, составляют с разными подходами по разным правилам. Нужно решить, где и в какой точке ее хранить, регистрировать, как создать общую базу данных адресов, что сразу бы решило много проблем с точки зрения свободы бизнеса, имущественных, политических прав, голосования и прочее.
Внедрение электронного управления остается очень сложной проблемой. Чего не хватает Украине, то это более конкретного распределения функций чиновников, которые регулируют реестр или электронные услуги, а также ролей представителей услуг, которые могут представлять частный сегмент или быть связанными с государственным сектором. Последние должны работать как настоящие предприятия, а не как государственный департамент. Им следует оказывать услуги, проводить проекты, обновлять программное обеспечение и тому подобное.
Здесь важно отметить: каждое министерство рассматривает реестр как свою собственность, оно пытается все регулировать, не разделяя до конца роль регулятора, с одной стороны, и представителя услуг – с другой. Сам принцип современного общества звучит так: все, что вы можете отдать, делегировать кому-то другому, все, что не является вашим ключевым бизнесом, отдайте.
И поэтому очень важно нам дискутировать с министерствами относительно реестров. Необходимо решить, где ваш ключевой бизнес, в чем заключается суть вашей деятельности. Ваш ключевой бизнес, наверное, – это обозначить параметры, определить, какие данные нужны, как их следует собирать, какой результат мог бы дать обществу этот сбор данных. А все остальное вас не касается. Отдайте это тем, кто это сделает быстрее, лучше и эффективнее.
Поэтому дискуссии еще продолжаются. Банальный пример: у Минюста есть НАИС, у судебной власти – судебные информационные системы. Эта ситуация должна измениться: мы должны двигаться в сторону консолидации, предоставления услуг и разграничения именно роли политиков как регуляторов, с одной стороны, и оказания услуг – с другой.
– Вы затронули тему судебной реформы, начатой два с половиной года назад. Многие говорят о положительных изменениях: сокращении числа судей, усилении дисциплинарной и уголовной ответственности для служителей Фемиды и тому подобное. Кое-кто жалуется на явный кадровый голод, проблемы с правосудием, когда огромное количество дел не рассматривают или мы сталкиваемся с невыполнением решений суда. Что, на ваш взгляд, необходимо доработать с точки зрения изменений в судебной системе?
– Главная проблема здесь – это фрагментация системы управления судебной власти. Пример – Верховный Суд. Он сам по себе и суд, и орган управления, потому что у него есть отдельная бюджетная линия, а еще – другие, скажем так, привилегии и иммунитеты, которые делают его необычным судом.
Есть такие игроки, как Высший совет правосудия, Высшая квалификационная комиссия, Совет судей, судебная администрация, Национальная школа судей и им подобные. Значит, имеет место фрагментация этих органов, каждый из которых выполняет определенную функцию, но, ни один не отвечает за судебную власть. Это и есть ключевая проблема, которую необходимо решить.
Последние два-три года часто обсуждают вопрос, кто становится судьей и как это происходит. Конечно, хорошо, что Украина идет по пути технократизации доступа к судебной профессии, процедурам отбора. Остаются вопросы качества, результата этих процедур, но факт остается фактом: в этом направлении ваша страна существенно продвинулась вперед, особенно когда сравниваешь с тем, что было 4– 5 лет назад.
Относительно системных вопросов, о которых я упоминал, то они как были, так и остаются нерешенными. Какие системные задачи в судебной власти, какую услугу она оказывает обществу, как она общается, на что просит бюджет, и куда идут выделенные правительством деньги – все эти вопросы остаются либо вообще не решенными, либо их даже не поднимали на концептуальном уровне.
Вот почему нам нужно переходить в дискуссиях о судебной реформе от вопросов индивидуальных – кто становится судьей и как – до системных. Понимаю, что Украина строится на горизонтальных связях, в решениях, основных механизмах принятия решений. Эту культуру мы не сможем изменить за одну ночь, но нам следует двигаться к созданию более четкой вертикали, где было бы понятно: кто что делает и за что отвечает.
— Остается открытым вопрос невыполнения судебных решений. Ведь не определено до конца, что должно произойти после того, как судья выносит постановление. В чем здесь трудности?
– Правильно, но для этого и необходимо создать структуру, которая будет отвечать за всю судебную власть. Ведь качество судебного, если так можно выразиться, сервиса, зависит не только от нас, но и от работы адвокатов, от того, в каком состоянии в суд поступают дела, как работает система правовой помощи, от процессуального законодательства и тому подобное.
Еще один важный момент — это наличие исполнителей, не зависящих от судов структурно. Другими словами, решая вопрос надлежащего управления, начинаем идти в правильном направлении.
Правосудие – это цепь. И судебная власть в этой цепи – лишь одно звено. Понятное дело, она должна сделать все, что от нее зависит: быстро и качественно рассмотреть дело, справедливо урегулировать спор. Но это только часть процесса: то, что происходит до судебного разбирательства, и то, что после.
Поэтому и важна здесь роль Министерства юстиции, Администрации президента как институтов, они де-факто компенсируют ниши, заполняют лакуны, которые оставляет пустыми фрагментированная судебная система.
Следует, конечно, добавить в этот перечень и частный сектор, ведь это часть этой цепи. Именно частный сектор вносит большой вклад в осуществление правосудия, он предоставляет качественный сервис и обеспечивает доступную цену отдельных услуг, которые получают конечные пользователи.
Судебная власть частично сама тормозит прогресс, останавливая исполнения судебных решений во многих производствах. Пока это все воспринимается как простая формула: business as usual.
– Возможно, судебная власть просто не общается должным образом с конечным потребителем – с обществом?
– Здесь есть прямая связь, судебная власть, опять-таки через свою фрагментарность, не может решить, каким образом ей общаться с населением, доносить до него информацию о реформах. Каждый отдельный игрок пытается наладить диалог – иногда успешно, а иногда и нет, – но сама по себе судебная власть как целостный организм, ничего не доносит к людям.
Нет органа, который бы проводил коммуникацию. Минюст рассказывает о своих достижениях, скажем, об улучшении системы правовой помощи, а показывать нужно не только отдельно взятый элемент, а и то, какой окончательный результат это дает с точки зрения доступного и справедливого суда и исполнения судебных решений. Здесь опять-таки нужен общий подход, нужно понимать общую задачу сектора правосудия.
Видите, мы повторяем уже озвученный тезис: важна единая система управления. Вот почему наша работа как донора сложная, потому что нам нужно каждый раз определяться, с кем работать по тем или иным вопросам. Пока что качество управления, качество решения системных вопросов является далеко не идеальным, особенно в судебной власти.
— Мы частично затронули тему коррупции, а хотелось бы еще поговорить об антикоррупционной деятельности. Сейчас постепенно создается профильный антикоррупционный суд. Вроде бы процесс запущен по согласованию сторон – украинского правительства и западных партнеров. Однако в украинском обществе не хватает понимания того, для чего нужна эта инстанция, и это чувствуется на уровне общения с людьми. Вообще много людей воспринимают антикоррупционные органы как один из элементов коррупции, как индустрию, если хотите. Какова Ваша оценка, как человека вне системы?
– Украинцы в каком-то смысле правы, ведь здесь сразу приходят на ум истории о правоохранительных органах, которые ранее были инструментом рэкета; они боролись против честных людей, бизнеса. Поэтому понятно, почему существует недоверие, но бороться с ними нужно тоже системно, показывая качество выполненной работы. Это касается и антикоррупционных органов – как созданных, так и тех, которые еще предстоит создать.
Если рассмотрим рычаг уголовной ответственности, который применяют для борьбы с коррупцией, здесь есть немало элементов цепи, которые могут пострадать, быть разрушенными. Эти риски касаются и качества проведения расследования, и каких-то оперативных действий, далее – качество представления доказательств, справедливого судебного процесса. И тут, бесспорно, нам еще немало надо поработать.
Общество сейчас ждет скорее быстрых, карательных решений, а нужно подумать о создании абсолютно прозрачной инстанции с действенными механизмами. Человек должен знать, что он имеет право на доступ в суд, право на равенство сторон, на адвоката, на возможность высказать свое мнение, право обжаловать доказательства и тому подобное. Подытоживая, здесь конечная цель – защитить тех, кто действительно невиновен.
Вообще-то общество не должно ждать от антикоррупционных органов применения репрессивного подхода. Я надеюсь, что новый суд начнет работать и сделает свой вклад в процесс очистки системы.
В то же время не нужно преувеличивать роль уголовного правосудия как рычага борьбы с коррупцией. Коррупция начинается со школы, с университетов, системы здравоохранения, поэтому бороться с ней нужно на уровне спроса. Комплексный подход требует комплексных решений. И здесь не только сектор правосудия, правоохранительные органы должны думать о борьбе с коррупцией, нужен горизонтальный подход – привлечение всех секторов, в том числе и частного.
– По Вашему мнению, вопрос создания системы суда присяжных в Украине сейчас является актуальным или нет?
– Есть два больших преимущества в подходе к созданию суда присяжных, если сравнивать это, например, с деятельностью профессиональных судей. Первое и самое главное – это включение присяжных в процесс, который показывает обществу, что они прямо участвуют в осуществлении правосудия. Это делает общество более дисциплинированным, ответственным, и в каком-то плане безоговорочно поддерживает имидж судебной власти, создает ему престиж. А пока что общество сбрасывает свою ответственность исключительно на правоохранительные структуры.
Второе преимущество, более техническое, если можно так выразиться, заключается в том, что судья, как управляющий процессом, может больше сосредоточиться на глубоко процессуальных, правовых вопросах, оставляя при этом ключевые вопросы, такие как установление фактов и вины, другим лицам. В этом плане это высоко технологически развитый механизм, и если он хорошо работает, то он дает положительную отдачу обществу с точки зрения и качества правосудия и доверия общества к судебной системе, к системе правосудия.
Минус этого подхода – стоимость, ведь суд присяжных – это дорогое удовольствие: трата времени для многих членов общества, финансовые затраты. Поэтому нужно взвесить все «за» и «против»: эффективность и цену.
Конечно, надо хотя бы частично отойти от сугубо профессионального подхода. Институт присяжных – один из подходов, есть смешанные суды, упрощение судебных споров. Необходимо разгружать профессиональных судей и создавать коллегиальные механизмы без них или, скажем так, привлекать лиц, не являющихся профессиональными судьями, для разрешения споров рядом с судьями.
– Вы говорите о необходимости открыть рынок земли, снять мораторий на продажу. У нас мало кто понимает, к чему приведет создание в Украине нового земельного рынка. Вот и возникает вопрос: почему с точки зрения развитых стран снятие моратория на сегодня является определяющим и важным?
– Думаю, окончательный результат состоял бы в том, что бы вы, наконец-то узнали цену своей земли. Вы не можете знать цену земли, пока она должным образом не оформлена, включая полную продажу. Поэтому знать цену земли – это как знать цену ключевых элементов, составляющих социально-экономическую структуру государства. Это на макроуровне.
На микроуровне, думаю, полная приватизация также позволила бы решить многие вопросы, связанные с тем, кто владеет определенным титулом (правом собственности, от англ. title?), этот титул меняется ли, каким образом он регистрируется, вопрос реестров. Они на сегодня остаются в «подвешенном» состоянии, и опять их можно было бы решать.
На техническом уровне, в случае принятия политического решения, можно было бы многое сделать для того, чтобы имущественные права, особенно права на землю, были четче, а ситуация с землей была предсказуемой. А четкость и предсказуемость являются ключевыми составными элементами верховенства права.
Досье «ПК»
Довидас Виткаускас. Опытный консультант по вопросам правосудия и эффективного государственного управления. Имея за плечами десять лет юридической практики в Реестре Европейского суда по правам человека и правовое образование в области литовского и английского права, консультирует европейские государства относительно законодательных и институциональных аспектов реформ в сфере юстиции. В частности координирует экспертные группы, помогает воплощать разнообразные инициативы, которые финансирует Европейский Союз и другие спонсоры.
Справка «ПК»
Проект ЕС «Право-Justice» поддерживает проведение реформ в области правосудия, в частности перезагрузку судебной власти через отбор и оценку судей, перестройку в системе управления судебной властью, создание служб частных исполнителей и пробации, электронных реестров и укрепление права собственности. Партнеры проекта: Высший совет правосудия, Министерство юстиции, Высшая квалификационная комиссия судей, Верховный Суд, Нотариальная палата и другие институты правосудия.
Это продолжение проекта ЕС «Поддержка реформ в сфере юстиции в Украине», реализованного в 2014 – 2017 годах. При содействии проекта создан Совет по вопросам судебной реформы при президенте Украины, разработана Стратегия реформирования судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов на 2015 – 2020 годы и План действий по выполнению положений стратегии.
Проект имплементирует Экспертиз Франс и партнеры Justice Cooperation Internationale, Central Project Management Agency, Женевский центр по демократическому контролю над вооруженными силами (DCAF), Ла Страда Украина, Canal France International. Бюджет проекта – 15 290 000 евро. Срок внедрения – с 1 января 2018 года до 31 декабря 2020 года.
Автор: Александр Демченко
Источник: Правительственный курьер
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.