19.02.2020 – Завершение децентрализации, новое административно-территориальное устройство, перезагрузка местного самоуправления, обрезание общин по всей Украине, институт префектов и национальная безопасность в условиях всех этих реформ – основные вопросы для работы новоназначенного вице-премьер-министра, министра развития общин и территорий Украины Дениса Шмыгаля.
Набор мягко не «на один созыв», но времени у него в обрез – до осени 2020 года.
Ведь там по курсу очередные местные выборы, а они должны пройти в обновленном законодательном бэкграунде. Времени маловато, а вот негативной реакции со стороны местных органов власти, общин и экспертов немало. Именно из-за этого забуксовали децентрализация и изменения в Конституцию, которые после двух попыток поставили на паузу. В чем главные проблемы, запущенных командой Владимира Зеленского, вышеперечисленных реформ и как общественность видит выход из ситуации?
Об этом AgroPolit.com поговорил с известным экспертом по вопросам местного и регионального развития, основателем «Школы мэров», управляющим партнером компании PG Consulting Group Русланом Роховым. Именно он в штабе еще кандидата в президенты Украины Владимира Зеленского работал над планом завершения децентрализации.
Процесс децентрализации в Украине затормозился, потому что вариант Петра Порошенко/Владимира Гройсмана новой команде не подошел. Соответственно, появился новый план – административные реформы и децентрализация. План подвергся критике в обществе. Сейчас его пересматривают. На ваш взгляд, почему вариант «предшественников» не прошел? Какие в нем кардинально токсичные нормы, которые нужно изменить, чтобы децентрализация не тормозилась?
Я бы не стал так это воспринимать. Команда президента Владимира Зеленского взяла за основу вариант реформы Порошенко. Правда – гиперболизированный.
Даже группа людей, которая работала у Петра Алексеевича, продолжила работать над реформой и в команде Владимира Александровича. Это и Юрий Ганущак, который с декабря 2019 является научным советником в профильном комитете, и Иван Лукеря, который едва ли не с самого начала является советником премьер-министра Алексея Гончарука.
И, собственно, сам непосредственно ответственный за реформу является тем самым человеком – Вячеслав Негода, правда, теперь на посту заместителя министра развития общин и территорий. В предыдущих правительствах он курировал реформу как первый заместитель министра регионального развития.
Это указывает на преемственность процесса. Как и раньше, были и есть те, кто критиковал этот вариант реформы. Вариант децентрализованной реформы, как в быту называют реформу местного самоуправления и территориальной организации власти, к которому пришли и воплощали – это был результат широкого компромисса (не консенсуса), которого удалось достичь в Страсбурге, когда всех привезли, посадили за стол и заставили договориться. И это был такой тяжелый компромисс, который в полной мере не удовлетворял никого.
Но за период осуществления децентрализации местное самоуправление стало более способным. Возникло более тысячи ОТГ, которые научились управлять. Главы городов областного значения научились бороться за свои интересы в правительстве. Поэтому контекст и баланс сил в результате реформы стал совсем другой. Если взять старт реформы, то малые городские, поселковые и сельские советы вообще не знали, что такое прямые межбюджетные отношения и другие блага и выгоды, которые им несла децентрализация, потому не отрицали политической воли центральной власти.
Сегодня, когда местное самоуправление стало более самостоятельным, когда оно научилось обеспечивать собственные нужды местного развития, когда будущее общин начали определять сами общины, разумеется, они не готовы к тем компромиссам, которые были достигнуты на момент старта реформы в лидерстве Владимира Борисовича. И это очевидно, что при этих новых условиях они готовы бороться за права местного самоуправления.
Даже гиперболизированная децентрализация при Порошенко не удовлетворила общины, которые перестали быть слепыми котятами, и им захотелось больше – да?
Я бы не сказал «слепыми котятами». Они скорее были «подданными государства», которые еще не способны быть ее акционерами. Ключевая проблема, в чем была, и почему вообще возникла потребность децентрализации как процесса передачи полномочий?
На момент формирования системы местного самоуправления в Украине большинство сельских территорий, которые имели местное самоуправление базового уровня, не могли выполнять даже собственные полномочия органов местного самоуправления.
У них не было экономики, и люди на местах знали только советскую административную командную систему, где им из Киева «прилетали» задачи. Соответственно, на выполнение этих задач к ним деньги спускались сверху вниз, как циркуляр, ибо не было собственных поступлений, и низы были как реципиенты.
В новой системе взаимоотношений каждый должен сам вести хозяйство и местную экономику. Но как это сделать – их не научили. Логика первой попытки создания местного самоуправления была продолжением советских подходов: мы изменили название страны, название административных территориальных единиц, но содержание и способ принятия административно-командных решений остался старый — советский. Люди не научились нести ответственность.
В крупных городах были другие обстоятельства. Там была экономика. Поэтому там местное самоуправление практически сразу начало выполнять собственную функцию. Где лучше, где хуже. Но все справились. Так мы получили города областного значения, которые имели еще с девяностых прямые межбюджетные отношения с госбюджетом.
На остальной территории функцию базового уровня местного самоуправления выполняли районные советы, исполнительными органами которых, по непонятным мне причинам, стали районные государственные администрации.
Децентрализация, которую разрабатывали эксперты, и запускал Владимир Гройсман, была призвана передать полномочия с районного уровня на базовый уровень самоуправления, обеспечив способность общин выполнять собственные полномочия. Для этого и начался процесс объединения общин в большие состоятельные административные территориальные единицы.
Для того чтобы вся территория страны состояла из общин, которые способны нести ответственность за собственное развитие. Децентрализация должна превратить «подданных государства» в его «акционеров», которые имеют долю интереса, принимают решения, договариваются с другими.
Децентрализация предусматривала изменение административных границ, четкое распределение полномочий между различными уровнями местного самоуправления и органов государственной власти, а также передачу ресурсов для их осуществления.
Так случилось, что стартовала децентрализация по передаче финансовых ресурсов. Но для того, чтобы их получить, нужно было объединить несколько общин в способную общину, чтобы иметь сильную экономику, которая даст собственные поступления на исполнение своих полномочий. Так был начат процесс объединения территориальной общины.
В чем состояла ключевая проблема тогдашней децентрализации?
В том, что первой запустили финансовую децентрализацию. А по логике вещей первым должно стартовать изменение границ администрирования, зона ответственности по полномочиям. Потом после этого передача полномочий, и только после этого – финансы на выполнение полномочий, то есть сначала должны быть пределы, ответственность и только потом деньги, а Украина ушла в процесс децентрализации задом наперед.
В итоге, деньги передали, а ОТГ еще не образовались, поэтому этим ресурсом оперировали районные советы. За исключением городов областного значения, на прямых межбюджетных отношениях были только государственный и районный бюджеты. А для того, чтобы передать средства вниз, нужно было сначала объединиться нескольким общинам.
Раньше общины, городки и поселки входили в состав района, и до момента формирования ОТГ, единственным способом перейти на прямые межбюджетные отношения была смена статуса на город областного значения.
Для стимулирования процесса объединения общин было принято политическое решение не давать такие статусы даже тем, кто в одиночку был способен перейти на прямые межбюджетные отношения. Таких было огромное количество — городов районного значения.
Одновременно временный посредник в межбюджетных отношениях – районный уровень, то есть субрегиональный, который и получал деньги до момента формирования ОТГ – в большинстве случаев пожелал быть постоянным посредником.
По методике, облсовета должны были согласовать перспективный план и в его рамках провести консультации о создании ОТГ, далее принять решение об их создании, признать их состоятельными и провести выборы. Но депутаты районного уровня получили ресурс и поняли, что у них открылось окно возможностей. Поэтому депутаты районных советов и главы районных администрации, которые и сегодня являются их исполнительными органами, стали главными противниками образования ОТГ.
Они заблокировали базовый этап децентрализации – консультации между различными общинами, саботируя переговорный процесс, угрожая сельским и поселковым главам, не выделяя деньги на общины, которые решились запустить процесс объединения, и тому подобное. Никто не хотел отдавать деньги, которые «капали» сверху. Поэтому райсоветы «легли костьми», чтобы в пределах их района не создавались ОТГ.
В Украине начался процесс «обрезания» общин
А сейчас процесс блокировки с созданием и перекройкой общин возник почему?
В силу определенного политического контекста, вероятно, для того чтобы продемонстрировать успехи реформы, почему Минрегион давало согласие на создание общин, которые не были способны и не могли по методике получать прямые межбюджетные отношения.
Значит, по перспективному плану и методике децентрализационной реформы, способные – это общины, которые должны иметь определенные параметры при объединении, а средства начали передавать всем. В том числе тем, которые даже и близко не соответствуют слову «способные». Где-то это было сделано в угоду политическому интересу, или это было связано с политической договоренностью с мажоритарщиком, или еще что, но факт есть факт.
Но мне все, же это казалось желанием быстрой демонстрации успеха Европе. Ведь там децентрализация была длительной: страны десятилетиями осуществляли эту реформу, плавно внедряя изменения, а Украина сделала это очень быстро. И я так понимаю, что это было сделано в угоду нашим партнерам. Но таким образом предыдущая власть сделала медвежью услугу себе: ведь вместе со способными общинами начали активно создавать несостоятельные.
Новая власть сегодня подняла эту тему и сказала: «Те, кто не способен, не выходит на прямые межбюджетные, потому что это часть методологии», и вот начался конфликт, потому что предшественники отошли от методологии. Нынешняя власть вернулась к методологии, и возник конфликт центральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления несостоятельных общин.
Сегодня изменили методику формирования перспективных планов и требований к общинам, чтобы те могли считаться состоятельными. Изменился сам алгоритм. Были отстранены от процесса формирования перспективных планов областные советы. Сегодня это делает Минрегион с подачи ОГА. Проект готовится в рабочих группах в обладминистрациях, потом они приезжают в Минрегион и защищают свой проект перспективного плана. Сейчас там подходит к концу цикл консультаций, после чего они должны быть утверждены.
Но в чем проблема? С одной стороны, эта методика якобы убрала политику из процесса, то есть торговлю интересами депутатов областных советов. С другой стороны, мы столкнулись с тем, что очень многие общины начали резать под линейку. Была одна, допустим, доброжелательная логика, но в связи с тем, что по методологии сама обладминистрация готовит проект, логика искривлялась, и они начали перерезать общины, и даже те, что были и признаны состоятельными. Вопиющий случай – это попытка отрезать несколько советов от Тростянецкой ОТГ, что на Сумщине.
Мне объяснили некоторые непосредственно вовлеченные в процесс люди, что этому есть несколько мотивов.
Первый мотив, почему нарезают общины по новой линейке – это политический контекст. Если, например, какая-то политическая сила в такой общине не может выиграть, то ей представляют территорию другой общины, чтобы получить одну конфигурацию. Так было раньше с округами для мажоритарщиков на парламентских выборах.
Второй мотив — это земельная реформа: она логична, рациональна, но, как по мне, очень цинична. Ее суть, что земельные лоббисты договариваются с областными государственными администрациями, так нарезать сельские общины, чтобы они могли использовать разрешенную квоту по максимальному количеству земельного банка в одной общине.
Условно говоря, если их земельный банк в действующей общине превышает эту цифру, то их режут, чтобы разрешенный лимит на право собственности на землю в одних руках после открытия рынка земли не был превышен. Чтобы один земельный кусок, который сейчас обрабатывается, мог быть беспрепятственно выкупленным.
Поэтому уже сейчас можно говорить, что облгосадминистрации злоупотребляют тем, что они главные в процессе подготовки перспективных планов. Они часто идут на поводу, если не земельных лоббистов, перекраивая общины в угоду своим экономическим интересам, то политических серых кардиналов.
Вы считаете, что это делается реально без одобрения сверху?
Я же не Ванга и не политик, чтобы предполагать что-то. Я выражаюсь как эксперт. Я знаю то, что мне сказали. Несколько глав общин начали поднимать шумиху. Председатель профильного подкомитета, который занимается децентрализацией, Виталий Безгин отреагировал на это, мол, он знает о проблеме. В частности, он отреагировал на ситуацию, когда появилась идея порезать общину Тростянца, одну из самых успешных ОТГ в Украине. У ОГТ отрезали целый кусок сел, но зачем это делать, там, где все работает хорошо?
Значит, необходимо резать только те, что есть по плану, но еще не выполнено?
В обществе создают точки притяжения. Должна быть точка роста экономики. Поэтому ОТГ должны образовываться вокруг областных центров и городов областного значения. Это первый круг для объединения. Значит, села вокруг таких общин не должны иметь возможности отделиться, а должны быть присоединены к мощному центру тяжести. Потому, что и так жители близлежащих сел ездят в город, работают там, используют их транспортную и социальную инфраструктуру.
Далее есть райцентры и города районного значения – это второй круг объединения. Дальше — должны объединяться вокруг поселков. А уже потом могли объединяться остальные общины, как договорятся, но при условии, что новообразованные ними ОТГ становилась бы состоятельными.
Но уже исходим из того, как сложилась ситуация. Поэтому в этой плоскости и нужно делать «ревизию» ранее созданных общин, если уж взялись это делать в новой властной команде: если в состоянии – тогда не трогают ОТГ, если нет – присоединить к кому-то в соответствии с приоритетом, от первого до крайнего круга объединения. Поэтому, когда уже есть способная община, то никакой логики отрезать от нее кусок смысла нет, ибо, во-первых, она образована по методике.
Во-вторых, образована добровольно. В-третьих, является способной и доказала свою жизнедеятельность. Поэтому каждый случай попытки отрезания территории от способной общины – это точно 100% результат лоббизма каких-то людей, по политическим или экономическим мотивам. Нет, наверное, ни одной области, где бы попыток такого разделения не происходило.
Значит, по Украине начался процесс «обрезания» действующих общин?
Если бы речь шла о тех общинах, которые не создали ОТГ, то можно было бы вести дискуссию о целесообразности такого процесса. Но речь идет о том, что уже образованные состоятельные общины берут и режут. Это массовая проблема, которую начали создавать областные государственные администрации, и это будет вторая линия серьезного конфликта после изменений в Конституции, между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Сейчас мы с Ассоциацией городов Украины, а также с другими ассоциациями и экспертами, консультируемся относительно того, какова будет наша стратегия поведения. Сначала попробуем не публично коммуницировать с центральной властью о том, где возникли такие проблемы. А потом, если они не будут решены, будет запущена публичная кампания.
А кстати, им такое право дается, сейчас, они имеют право.
Должны быть сначала консультации: председатели областных государственных администраций должны были бы проводить их с общинами, и только потом ехать в Минрегион для презентации совместного видения. А сейчас эти низовые консультации полностью отсутствуют. Главы ОГА все решают самостоятельно.
В лучшем случае проконсультируются с мажоритарными депутатами. Это огромная проблема, которая свидетельствует, что при принятии закона Украины «О принципах административно-территориального устройства» ни в коем случае нельзя предоставлять полномочий по утверждению административно-территориального устройства ни Минрегиону, ни КМУ, ибо это несет в себе риски.
И сейчас реализацию этих рисков мы видим в действиях облгосадминистраций. Должна быть какая-то обязательная квота депутатов, 10-20-30-40-50% от состава совета, которые представляют предложения по изменению административного территориального устройства на рассмотрение парламента, и только Рада должна принимать их.
Кроме этого, есть проблема, что отдельные точечные конфликты будут замораживать в конкретных областях процесс утверждения административно-территориального устройства, после принятия в целом закона Украины «Об основах административного территориального устройства». Поэтому на этом этапе я предлагал принимать на каждую область отдельный закон «О АТУ конкретной области».
Когда я разрабатывал план завершения децентрализации в штабе кандидата в президенты Владимира Зеленского, я предполагал, что закон об основах – это должна быть одна история, а, общий административный территориальный – другая. Здесь следует принимать закон на каждую отдельную область, потому что одни области, где все хорошо, не должны ждать другие, где есть конфликты, будучи заложниками обстоятельств и ожидая, пока другие области уладят свои проблемы.
Так мы сможем внедрять без задержек реформу там, где у нас нет конфликтов, а в единичных случаях, с конфликтами, где завершим реформу в последнюю очередь.
Вернемся к плану Порошенко и плану, внесенному Зеленским. Какой основной фактор, почему все же гиперболизированная версия децентрализации не сработала?
По-моему, все споткнулись на институте префектов. Предложенный Порошенко префект в шлифовке, план Зеленского стал еще более мощным – его даже фактически наделили полномочиями судьи. Значит, префект, согласно предложенным изменениям в Конституцию Украины, мог останавливать любое решение, затем, после доработки законопроекта, сделали – что, он приостанавливает действие. Но смысл не меняется – решение приостановлено для выполнения, пока не будет решения суда. А это и есть полномочия судьи!
Только суд может приостановить действие обжалуемого решения до момента вынесения вердикта, с целью обеспечения возможности удовлетворения иска. Фактически по предложенным неизвестными лицами из команды Зеленского изменениям в Конституцию, префектом предложили подменять суд. Уже не говоря о том, что объем его полномочий мог быть расширен законом, потому что в тексте изменений в КУ содержалась такая фраза о его полномочиях: «и другие». Вот почему лидеры местного самоуправления такой сценарий не могли допустить.
Три причины в буксовании децентрализации
Только из-за этого первый вариант забуксовал?
Не только. Это была лишь первая проблема, которая вызвала сопротивление местного самоуправления, потому что это было чрезмерное влияние префекта на местное самоуправление.
Вторая — это риск избавиться от плодов бюджетной децентрализации. Запустив первым делом финансовую децентрализацию (мы об этом говорили), предыдущая власть не только вырастила врагов реформы, но и дала возможность тем общинам, которые сразу получили прямые межбюджетные отношения, почувствовать, что такое жизнь в общине, в которой есть бюджет развития. Так вот, этот позитив в предложенных людьми Зеленского изменениях хотели нивелировать.
Предлагалось изъять из текста Конституции норму, что государство гарантирует финансирование из государственного бюджета, делегированные местному самоуправлению государственные полномочия. Поэтому, в случае принятия таких изменений, Минфин в ручном режиме расписывало расходы на местные бюджеты или не расписывало, делегируя органам местного самоуправления обеспечение в образовании, культуре, медицине, или финансирование социальных выплат или субсидий.
И так до тех пор, пока в бюджетах развития не останется ничего. И общины с этим ничего не смогли бы сделать.
Был риск увеличить полномочия местного самоуправления базового уровня путем делегирования ему государственных полномочий с одновременным отсутствием в государственном бюджете финансирования таких делегированных полномочий.
И мэры вместо того, чтобы инвестировать в развитие общин, в обновление инфраструктуры, теплосети, в водоподготовку, в водоотведение, транспортную инфраструктуру, новый общественный транспорт, как автобусы, троллейбусы или трамваи, в благоустройство территорий города, в парки, выполняли бы полномочия государства. Все эти вышеперечисленные блага остались бы в прошлом, потому что средств на это не было бы. Я не хочу сказать, что так обязательно было бы, но это есть 100% угроза, что так может произойти.
Третьей причиной останавливать изменения в Конституцию Украины было то, что они просто убивали всю логику реформы в один день.
Поскольку главный враг реформы – это субрегиональный уровень самоуправления, которыми были до сегодня районные советы, то, предлагая в изменениях в Конституцию оставить окружные советы, которые являются аналогом райсоветов, центральная власть породила бы еще большего врага и конкурента для органов местного самоуправления базового уровня. И это притом, что 90% всех реальных полномочий районного уровня передались вниз на общины, которые созданы.
Эти новые окружные советы непременно снова доминировали бы над самоуправлением базового уровня. Для меня это 100% факт, что в предложенных изменениях все города областного значения, которые ранее не подчинялись райсоветам, как и остальные общины, должны быть загнаны под окружные советы.
К этому всему еще добавьте тот факт, что в предложенных изменениях решений окружных советов имеется обязательное требование к исполнению на всей территории, а также то, что перечень полномочий субрегионального уровня самоуправления прописывается законом. И получите ручной режим прописывания простым большинством в 226 голосов, норм, которые относят те или иные полномочия к базовому, или же субрегиональному уровню самоуправления.
Аналогично решениям префекта, что, как и у окружных советов, не прописан в тексте изменений в Конституцию исчерпывающий перечень полномочий.
Что это значит?
Все эти три субъекта – ОМС базового уровня, ОМС субрегионального уровня и префект – имеют какие-то полномочия, которые будут прописаны в законах, решения всех трех являются обязательными для выполнения на территории, но какие полномочия будут у кого – никто не знает.
Значит, получается, сегодня, например, что общины, получили полномочия субрегионального уровня, а законодатель говорит: «Этого многовато, заберем половину полномочий у общин и отдадим на окружные советы, так легче будет их контролировать, проверять на предмет коррупции и т. д.». А потом кто-то другой скажет: «Давайте все отдадим в руки префекту».
Внеся такие поправки, можно хоть каждый день в ручном турборежиме перекидывать полномочия, имея просто 226 голосов. А если у тебя во фракции более 250 депутатов, то это, получается: сегодня хочу так, а завтра хочу так. Потому что могу себе позволить.
Автор: Наталья Белоусова
Источник: AgroPolit.com
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.