О создании финансовых органов в новых территориальных общинах, механизме распределения образовательной субвенции, потенциальных изменениях подхода к формированию заработной платы, внедрении формульного финансирования Высшей школы, индикативной себестоимости и наработке механизмов реформирования отраслевой науки в интервью газете «Образование Украины» рассказал заместитель министра финансов Роман Ермолычев.
— С первого января 2021 года все общины должны были создать местный финансовый орган – учреждение, которое в соответствии с законодательством осуществляет функции по составлению и выполнению местных бюджетов, контроля над расходованием средств распорядителями бюджетных средств. Такая работа прошла оперативно? Как эти процессы могут повлиять на финансирование учебных заведений?
– Надеемся, что реформа децентрализации завершится успешно, а в результате образуются мощные, способные общины. Механизм создания общин является отработанным, в том числе и по формированию финансовых органов.
Если говорить о вновь созданных общинах, то действительно нужны взвешенные решения их глав, чтобы сразу начать работать правильно и эффективно. На середину января финансовые органы созданы почти во всех новых территориальных общинах. Замечу, что это чисто техническое дело и не должно влиять на финансирование школ, качество образования и тому подобное.
Однако мы осознаем, что как работа начнется, такой она и будет. Каждый глава территориальной общины должен создать действенные органы управления образованием и финансовые органы. Поэтому стоит перенимать лучший опыт коллег, которые два-три года работали в условиях децентрализации и готовы рассказать об эффективном управлении учебными заведениями.
Понимаем, что через год все проблемные вопросы решить вряд ли удастся. Но прежде всего надо думать не о механическом сохранении существующей сети заведений, а об обеспечении высокого качества образования для наших детей.
Возвращаясь к вопросу, отмечу, что создание местных финансовых органов и других органов в сфере образования – это технический процесс. Первые несколько месяцев, возможно, будут проблемы, например с процессом передачи школ. Но не вижу угрожающих тенденций по не финансированию образовательной сети.
— Болезненным вопросом является своевременное использование средств образовательной субвенции. Недавно вы сообщили, что по состоянию на 1 января 2021 года на счетах местных бюджетов было 5,3 миллиарда гривен неиспользованных остатков. В чем причина: несовершенные механизмы распределения, институциональная несостоятельность на местах или еще что-то?
— При модели финансирования, когда школы полностью содержались из государственного бюджета, ресурсов всегда не хватало. И никогда их не хватит, если содержать непосредственно здания и не думать о повышении качества образования, о благосостоянии учителей и комфорте для детей.
Когда заработала формула, появился принцип распределения средств: есть норматив, есть расчетная наполняемость классов. Органы местного самоуправления получили стимул для создания оптимальной сети, а сэкономленные средства смогли использовать на обновление материально-технической базы.
Понятно, что сделать сразу эффективный механизм сложно. Поэтому формула распределения образовательной субвенции дорабатывалась при участии Минфина, МОН, Ассоциации городов Украины, проекта SKL International и других экспертов в сфере образования.
Замечу, что в каждую школу не придет работник Минфина и не даст миллион или два, это невозможно. Однако механизм распределения образовательной субвенции работает. Прежде всего, есть зарплата учителям, поэтому если сеть является оптимальной, средства на развитие будут оставаться. Конечно, излишков не должно быть много.
Не может, например, оставаться в местном бюджете 40-50 млн. гривен. Если такое случается, то, вероятно, органы местного самоуправления как учредители школ «экономят» на оплате труда учителей, не доплачивая, например, надбавки за престижность. Однако когда есть 1-2 миллиона, мы понимаем, что их сохранили благодаря тому, что были приняты правильные управленческие решения, и сеть является эффективной.
Несколько лет подряд видим, что неиспользованными на конец года остаются около 5 млрд. гривен. Минфин поднимал вопрос эффективности использования этих остатков. Мы предлагали предоставить школам возможность их освоить еще в следующем году. А уже дальше возвращать их в госбюджет.
Подчеркиваю, что наша цель – стимулирование развития образовательной сети в общинах, а не возврат «лишних» средств. Кто-то экономит и кладет эти средства на депозит, но есть и просто неэффективные менеджеры. Главное – деньги должны работать и приносить пользу, в этом случае повышать качество образования.
Пока не видим кардинальных проблем с финансированием школ. Ранее мы массово перераспределяли средства, чтобы выплатить зарплату. Например, в 2018 году перераспределили 607 млн. грн., в 2019-м – 294,8 млн. грн., а в прошлом году – лишь 98 млн. гривен. Эта формула работает. Когда община видит свой ресурс, решает сама: финансировать неэффективную сеть за счет своего бюджета, или прибегнуть к оптимальным, взвешенным решениям.
Именно поэтому проблем, которые были два-три года назад с задолженностью по выплатам зарплат педагогическим работникам, практически нет. Но есть проблемы с остатками образовательной субвенции, которые годами лежат на депозитах и не работают на развитие образования. Этот вопрос мы будем решать совместно с МОН.
Речь идет об эффективности управления бюджетными средствами и правильных управленческих решениях. Например, слышал от общин аргумент, что мы аккумулируем средства на строительство новой школы.
Но это объяснение является странным, поскольку государство уже сейчас предлагает различные механизмы финансирования строительства учебных заведений: с помощью государственного фонда регионального развития, Министерства развития общин и территорий, бюджетной программы «Способная школа» и др. Да и хоть одного реализованного проекта строительства за сэкономленные средства субвенции я, честно говоря, не помню.
— Как вы относитесь к тому, что определенные анонсированные решения в сфере образования не выполняются? Прошу не брать в пример постановление КМУ №822 «Об оплате труда педагогических, научно-педагогических и научных работников заведений и учреждений образования и науки» – тут понятно, что такие расходы найти, скажем, так, сложно.
А вот как насчет государственной целевой программы «Субвенция из государственного бюджета местным бюджетам на улучшение социальной защиты отдельных категорий педагогических работников учреждений общего среднего образования», которым предусматривалась выплата молодым учителям? Есть ли вообще системное видение изменения системы оплаты труда?
– Минфин не против повышения уровня социального обеспечения всем гражданам Украины. Но надо понять, может ли государство себе позволить это все реализовать? Большинство законов, к сожалению, не обеспечено финансово. Например, в законе Украины «Об образовании» прописано, что мы должны поднять уровень низшего должностного оклада до четырех прожиточных минимумов, в другой статье говорится о трех минимальных заработных платах.
Мы обращали внимание, что цена вопроса – около 400 млрд. гривен, а после повышения «минимальной зарплаты» – значительно больше. Есть ли у государства возможность это профинансировать? В то же время в стране есть и медики, например, которым в связи с пандемией COVID-19 тоже надо повышать зарплату. В конце концов, есть пенсионеры с небольшой пенсией.
Зарплата учителя зависит от многих составляющих: есть должностной оклад и различные виды надбавок, общее количество которых может «набегать» до 40%. Мы неоднократно поднимали вопрос перед МОН, что надо изменить подход к формированию заработной платы. Основная ее часть должна быть именно окладом. Чтобы ни директор учреждения, ни управление образования не могли решать, платить надбавку или нет. В таком случае молодой учитель будет получать больше, чем сейчас.
Решение о целевой субвенции молодым педагогам, по-моему, не решало вопрос комплексной поддержки этой категории педагогов. Ведь, откровенно скажем, единовременная выплата в 9-10 тысяч гривен не станет стимулом для молодого человека связать жизнь со школой. Предоставление этих средств не решит проблему низкой зарплаты начинающего педагога. Итак, дискуссии по изменению подхода к финансированию работы учителя продолжаются.
Минфин формирует среднесрочный прогноз бюджета на последующие годы. Мы выслали министерствам запросы. Каждое из них должно наработать стратегии и цели, как именно действовать в течение следующих трех лет. И мы будем дискутировать о возможном увеличении финансирования и эффективности использования имеющихся средств. Но «первую скрипку» должно играть профильное министерство.
Не надо думать, что мы просто экономим, государство предоставляет существенные ресурсы для поддержки школ. За последние годы направлены около 10 млрд. капитальных расходов. В госбюджете на 2021 год соответствующие расходы даже увеличены.
Выделили средства и на программу «Способная школа — лучшие результаты», и на Новую украинскую школу, и другие программы. Даже в условиях пандемии государство понимает, что образование является базовой основой развития страны. Однако должны эти средства использовать эффективно. Поэтому крайне важно осуществлять системный анализ.
Одним из показателей качества обучения являются результаты ВНО. По информации Украинского центра оценивания качества образования, в 2020 году только 38% выпускников сдали тестирование на украинском языке на начальном и среднем уровнях, 47% абитуриентов на этом уровне составили историю Украины, 58,2% – математику. Это очень низкий показатель качества образования.
Да, мы готовы дискутировать над увеличением расходов, но следует одновременно повышать качество сформированных компетенций. Будем откровенны, что ученики малокомплектных школ (а их в Украине немало) получают худший уровень знаний, чем ученики крупных школ, где лучшая материально-техническая база и педагоги имеют больше возможностей повышать квалификацию.
— Вы считаете, именно ВНО может быть мерилом качества знаний?
– В принципе, ВНО не может быть основным показателем эффективности работы школы. Но есть ли сейчас более точные индикаторы? Кстати, Международное исследование PISA в основном подтвердило тенденции, которые можно увидеть, проанализировав результаты ВНО.
— Относительно формулы финансирования высшего образования есть разные точки зрения. По вашему мнению, является ли она справедливой и соответствует ли современным реалиям?
– Внедрение формульного финансирования высшей школы – положительная практика, учитывая опыт применения формулы образовательной субвенции. Ведь направляя средства в соответствии с количеством зданий, мы не обеспечиваем качества образования, а просто сохраняем сеть. Откровенно говоря, сети учреждений общего среднего и высшего образования являются неоптимальными, несмотря на количество учеников и студентов. Подчеркну, что во время внедрения формульного финансирования в области высшего образования средства не забирали.
В 2021 году эти показатели даже увеличены – это около 47 млрд. гривен из государственного бюджета. Но эти средства должны использоваться эффективно – по критериям, которые предложило МОН. Главная идея формулы — справедливое распределение средств, которые предусматриваются для отрасли. Можно дискутировать относительно критериев, согласно которым их распределять.
Возможно, большими должны быть коэффициенты для педагогических специальностей. Кстати, в этом году по формуле будут финансироваться также учреждения Министерства культуры и информационной политики и Министерства здравоохранения. И нареканий по поводу такой модели распределения средств я не слышал.
– Еще один вопрос, который не можем обойти в контексте высшей школы, – индикативная себестоимость. Было ли общественное обсуждение постановления по совершенствованию его механизмов. Какова позиция Минфина по этому вопросу?
– Стоимость обучения студента-контрактника в большинстве учреждений высшего образования была ниже, чем стоимость по обучению студента госзаказа. Откровенно не понимаю, почему государство должно бюджетными средствами компенсировать разницу заявленной и реальной стоимости подготовки контрактника? И эта разница является значительной: например, на подготовку студента государство тратит 40-50 тысяч гривен в год, а контрактник там же за обучение платит 10 тысяч. Внедрение индикативной себестоимости призвано уменьшить этот разрыв.
Да, звучало много критических замечаний относительно такого подхода. Но если посмотреть на прошлогодние результаты этого внедрения, то большинство высших учебных заведений не будут критиковать его. Возможно, студентов-контрактников пришло бы и меньше, однако они принесли бы больше средств, которые можно использовать для развития вуза, улучшения качества образования.
— Расходы госбюджета на научно-техническую деятельность несколько распылены. Речь идет даже не о НАН и Национальном фонде исследований, а об отраслевой науке, когда разные ведомства имеют собственные бюджетные программы. По вашему мнению, стоит ли сохранить такую практику или возможно укрупнить «корзины»?
— Мы видим неэффективность, которая заключается в распыленности средств. В инструктивных письмах Минфина к главным распорядителям бюджетных средств в части науки указано, что отраслевая наука должна реформироваться. Результатом научной работы должен быть не формальный отчет, а внедренные результаты. Лишь ими можно оценить истинную эффективность. Минфин не может закрыть определенные учреждения, можем только рекомендовать это сделать профильному министерству.
Мы концентрируемся на Национальном фонде исследований, который на конкурсных условиях финансирует науку. Отраслевая наука может финансироваться на базовом уровне, а если она является эффективной и актуальной, то получит победу на конкурсах Национального фонда и будет получать дополнительное финансирование.
— Но ведь Национальный фонд исследований не является главным распорядителем бюджетных средств…
— Закон требует создания главного распорядителя бюджетных средств — им должен быть Национальный фонд исследований. Но мы также не должны закрывать глаза на бюджетное законодательство. И позиция Минфина заключается в том, что главными распорядителями средств должны быть министерства, которые формируют политику. Однако другие органы ее только реализуют. Нормативные документы в сфере науки разрабатывает именно МОН.
В то же время мы должны дать четкий ответ, нужно ли нам нынешнее количество научных учреждений. Скажем, может, из трех научных учреждений стоит сделать одно, которое объединит лучших ученых. Но этот вопрос — к научному сообществу, которое должно определить, куда страна движется в вопросах развития науки.
Когда нас просят добавить в финансировании научной сферы, мы спрашиваем, а на что именно используют эти средства? Для нас понятна работа Национального фонда исследований: есть гранты, конкурсы, четкие критерии. Но когда просят просто добавить средства, то мы не понимаем, каким будет эффект от их использования.
Положительно, что уже началась дискуссия в системе самоуправляющихся академий по наработке механизмов реформирования. Новый глава Национальной академии наук Анатолий Загородный откровенно говорит о реформе. Проинвентаризовано имущество, и вопрос не в том, что его вроде бы кто-то хочет забрать. Вопрос – в эффективности использования.
Можно рассмотреть возможность, например, приватизации этого имущества, но чтобы деньги от этого пошли в науку. Ведь мы сейчас фактически содержим здания. А государственные средства не доходят до конкретных ученых, которые жалуются на нехватку средств и работают три дня в неделю. Это неправильно! Поэтому ожидаем от МОН и Академии наук видения развития и реформирования этой сферы.
— Во время нашего общения часто раздается слово «эффективность». Как вы считаете, передача учреждений профтехобразования на финансирование из местных бюджетов (которая, собственно, была своеобразной шоковой терапией) привела ли к повышению эффективности звена?
— Шаг с передачей — это не вопрос оптимизации сети, чтобы из 700 переданных заведений осталось, скажем, 300. Речь шла об эффективности и качестве подготовки учащихся. Около 80-85% выпускников поступают в учреждения высшего образования. Так откуда взять достаточное количество учеников для профтехобразования? На то количество сети их физически нет.
Замечу, что каждый регион знает свою потребность в рабочих кадрах, эти потребности различны. И само руководство области должно оценивать внутренний рынок труда и концентрировать ресурсы для подготовки необходимых специалистов. Со своей стороны государство финансирует профессии общегосударственного значения.
Источник: Газета «Образование Украины»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.