Исследована действующая в Украине система государственных пособий семьям с детьми и ее функциональные характеристики. Разработана система индикаторов оценки государственных пособий семьям с детьми и определена их эффективность с точки зрения бюджетного перераспределения, влияния на доходы населения и демографическую ситуацию.
Ключевые слова: система государственных пособий семьям с детьми, эффективность государственных пособий, индикаторы оценки затрат, объема, результата и качества социальных пособий семьям с детьми.
Постановка проблемы. Семья и дети являются ключевыми общественными ценностями нации, ее первичными элементами и центральным объектом государственной политики. Перед Украиной, как и перед всей Европой, на сегодня остро стоит демографический кризис, связанный с постоянным сокращением населения и его старением.
За последние 20 лет численность имеющегося населения в Украине сократилась почти на 6,5 млн. человек, из них около половины было потеряно в течение последних 10 лет. Улучшить демографическую ситуацию в Украине с каждым годом становится все сложнее. Несмотря на широкую деятельность правительства по социальной поддержке населения, в украинском обществе глубоко укоренились проблемы бедности.
Семьи с детьми находятся в повышенной зоне риска и являются самыми многочисленными представителями бедного населения в Украине. В 2011 году по сравнению с 2010 годом, уровень бедности в семьях с двумя детьми вырос с 40,7% до 42,0%.
Решение указанных проблем требует от государства проведения стимулирующей социальной политики, при которой люди могли бы уверенно рожать и воспитывать детей, обеспечивая стабильную тенденцию роста нации. Самым весомым рычагом влияния, при этом, является разработка эффективных программ социальной защиты семей с детьми, призванных обеспечить не только начальную помощь при рождении ребенка, но и достойную дальнейшую его жизнь и развитие.
Анализ последних исследований и публикаций. Актуальность проблем социальной поддержки семей с детьми, в частности повышение эффективности системы государственных пособий, обуславливает их широкое исследование отечественными учеными.
В частности, в трудах Н. Барановой, В. Бидак, Н. Борецкой, Л. Ильчука, О. Кочемировской, Е. Либановой, О. Макаровой, О. Палий, О. Пищулиной, В. Скуратовского, Л. Ткаченко, Л. Черенько и других, осуществлена оценка действующей системы социальной защиты и социального включения, определены механизмы действия отдельных видов государственных социальных пособий для семей.
Особое внимание исследователи уделили анализу влияния социальных пособий на положение семей с детьми в Украине.
Впрочем, недостаточно разработанными остаются методики в оценке эффективности системы социальной поддержки населения. В выполненных в этом направлении исследованиях, в частности, анализируется влияние социальных выплат на показатели бедности семей с детьми, а также возможности использования с этой целью материалов для обследования условий жизни домохозяйств.
Вместе с тем необходима разработка системы индикаторов эффективности социальных пособий семьям с детьми, которая давала бы возможность проводить комплексную оценку затрат государства на их реализацию объемов предоставления, полученных результатов, а также качества с точки зрения влияния на демографическую ситуацию и уровень доходов населения.
Цель исследования заключается в изучении особенностей действующей в Украине системы государственных пособий семьям с детьми и оценка ее эффективности на основе разработки индикаторов, отражающих ее финансовые, социальные и демографические характеристики.
Основные результаты исследования. Кризисные социальные и демографические явления в Украине затрудняют эффективную реализацию семейной политики и выдвигают дополнительные требования к системе пособий, связанных с необходимостью снижения уровня бедности и повышением уровня рождаемости.
Механизмы социальной защиты семей с детьми предусматривают предоставление для них единовременных или регулярных в течение определенного периода денежных выплат.
Согласно закону Украины «О государственной помощи семьям с детьми», предусматривается предоставление следующих видов пособий, как: в связи с беременностью и родами, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста, на детей, над которыми установлена опека или попечительство, при усыновлении ребенка, а также на детей одиноким матерям.
Эффективность системы государственных пособий семьям с детьми, которая может быть определена как ее действенность и результативность, предусматривает наличие положительного эффекта с точки зрения достижения общественно полезных целей. При этом общим критерием оценки реализации программ социальных пособий является качественное изменение благосостояния семей с детьми и общества в целом.
Исследования эффективности социальных выплат требуют проведения мониторинга показателей, характеризующих их влияние на демографическую, социальную и финансовую ситуации в стране.
В настоящее время методологические основы исследования эффективности социальных программ еще окончательно не сформированы, нет единой методики определения показателей результативности социальных пособий, не разработаны общие подходы к критериям оценки государственных мероприятий. Сфера оценки качества и конечного результата государственных пособий семьям с детьми является наименее исследованной и проанализированной.
На основе изучения подходов к анализу социальной политики и исследования состава и характеристик статистической информации, которые разрабатывают в Украине органы государственного управления и ведущие научные учреждения, нами разработаны группы индикаторов по оценке эффективности государственных пособий семьям с детьми.
Учитывая цели и особенности системы социальных пособий семьям с детьми, статические показатели, характеризующих ее эффективность, объединены в четыре группы: индикаторы расхода, индикаторы объема, индикаторы результата и индикаторы качества.
Для анализа изменений, которые произошли через предоставление пособий, необходимо сравнение динамических индикаторов, что дает возможность оценить предельный социальный, демографический и распределительный эффект от организации государством социальной защиты семей с детьми. Характеристика статических и динамических индикаторов оценки эффективности государственных пособий семьям с детьми представлены в исследовании.
Практическое применение разработанной системы индикаторов дало возможность провести комплексный мониторинг состояния и тенденций изменения государственных пособий семьям с детьми и выявить ряд ее особенностей и функциональных характеристик. Показатели статических индикаторов расходов, объема, результата и качества действующей в Украине системы государственных пособий семьям с детьми представлены в данной работе.
Индикаторы расходов, определенные для действующей в Украине системы государственных пособий семьям с детьми за период с 2007 г. по 2011 г. показывают, что в последние годы правительство страны осуществляет прогрессивные шаги по повышению уровня социальной защиты семей с детьми с целью борьбы с их бедностью и стимулирования рождаемости.
Общий объем средств, выделяемый на финансирование социальных пособий семьям с детьми по всем их видам, увеличился с 7,1 млрд. грн. в 2007 году до 22,3 млрд. грн. в 2011 году.
Объем финансирования государственных пособий семьям с детьми в 2011 г., исчисленный в сопоставимых ценах 2007 года, составил 13,0 млрд. грн, что отражает увеличение его реальной величины в 1,8 раза. Удельный вес данной статьи расходов в общих расходах государственного бюджета на социальную защиту и социальное обеспечение вырос за этот период с 14,6% до 21,1%, а по ВВП – с почти 1% до 1,7%.
Такой объем расходов на выплату пособий для семей с детьми соответствует самым высоким его уровням среди развитых стран мира. Так, в Люксембурге их государственное финансирование составляет 2,5% ВВП, Австрии – 2,2%, Ирландии и Австралии – 1,8%, Бельгии и Новой Зеландии – 1,5%. В других странах ОЭСР государственные расходы на семейные пособия не превышают 1% ВВП. В частности, в США их доля составляет лишь 0,1% ВВП.
В структуре расходов государства на финансирование пособий семьям с детьми важнейшими являются пособия при рождении ребенка, доля которых в ВВП увеличилась с 0,54% в 2007 г. до 0,96% в 2011 году. А также пособия по уходу за ребенком до достижения им 3-летнего возраста, доля которых в ВВП выросла с 0,23% в 2007 году до 0,44% в 2011 году.
Растут доли в ВВП и других видов пособий, что свидетельствует об усилении роли государства в социальной защите семей с детьми. Впрочем, как отмечают отечественные исследователи, механизм субсидирования программ государственных социальных пособий из государственного бюджета в местные бюджеты имеет существенные пробелы, что приводит к снижению эффективности использования бюджетных средств и несбалансированности финансовых ресурсов.
Расчеты индикаторов объема, которые дают возможность оценить масштабы предоставляемых государственных пособий семьям с детьми, показывают, что постоянно растет количество их получателей по всем видам пособий. В 2007 году помощь получало почти 1,9 млн. семей, а в 2011 году – уже более 2,6 млн.
Больше всего росло число семей, которые получали пособия на детей до достижения ими трехлетнего возраста – их доля в общем количестве семей с детьми увеличилась с 12,7% в 2007 году до 22,2% в 2011 году. Наименее многочисленной является группа получателей пособий при усыновлении ребенка – их доля в общем количестве семей с детьми выросла с 0,02% до 0,03%.
Расширение круга семей, получающих пособия, свидетельствует об определенном уровне действенности системы государственных пособий в Украине. Ежегодное повышение в Государственном бюджете гарантированных размеров пособий семьям с детьми позволяет несколько улучшить уровень их материального обеспечения, что положительно влияет на их склонность к рождению детей.
Вместе с тем отечественная практика показала, что повышение размеров пособий усиливает намерения злоупотреблений с целью их получения, в частности пособия на детей одиноким матерям.
Отказываясь от регистрации брака и не признавая отцовства, семейные пары приобретают право на помощь. Их разоблачение является достаточно сложным, что влечет увеличение их численности и снижает эффективность использования бюджетных средств.
Оценка государственных социальных пособий семьям с детьми, проводимая на основе определенных индикаторов результата, указывает на постоянный рост не только средних размеров пособий по всем их видам. Но и в соотношении с прожиточными минимумами и со средними денежными доходами.
В течение 2007-2011 годов больше всего росли размеры помощи на детей, над которыми установлена опека или попечительство (с 458 грн. до 1630 грн.), помощи одиноким матерям (с 168,3 грн. до 293,6 грн.). И помощи по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста (с 127,6 грн. до 310,2 грн.). И, несмотря на значительное повышение размеров пособий, по некоторым их видам они остаются очень низкими по сравнению с прожиточным минимумом.
Так, ежемесячный размер пособия по уходу за ребенком до достижения им 3-х лет в 2011 году составлял лишь 33,9% прожиточного минимума. А пособия на детей одиноким матерям – 32,1%. В соотношении с денежными доходами домохозяйств с детьми размер данного вида помощи в 2011 году составил всего 7,4%. Это показывает их неспособность существенно изменить материальный и социальный статус нуждающихся семей с детьми.
Исследования специалистов Национального института стратегических исследований отмечают, что потребности получателей социальных пособий рассматриваются по остаточному принципу, исходя из объемов потребления социальных трансфертов, и не учитывают приоритеты воспроизводства трудового потенциала.
Поддержка детей в Украине сосредоточена на предоставлении единовременных денежных пособий при рождении ребенка, а на уход за детьми выделяются незначительные средства в течение короткого периода – лишь первых 3-х лет его жизни.
Соглашаясь с выводами Центра социально-экономических исследований, отметим, что это является существенным недостатком действующей в Украине системы пособий, ведь не позволяет учесть, с одной стороны, потерю дохода одного из родителей в результате необходимости ухода за ребенком, а с другой – потребностей его дальнейшего развития и включения в общественную жизнь.
В практике стран Европейского Союза самым распространенным долгосрочным видом помощи является именно пособие на ребенка, срок выплаты которого колеблется от 15 до 26 лет.
Индикаторы качества, которые дают возможность оценить удовлетворенность граждан действующей системой государственных пособий семьям с детьми, характеризуют как демографические процессы в стране, так и имущественное расслоение общества, и отношение граждан к возможностям самообеспечения.
Значительное повышение размеров пособий по беременности и родам и при рождении ребенка в течение 2007-2011 годов способствовало улучшению материального поощрения семей, что позитивно отразилось на динамике показателя рождаемости.
В частности, суммарный коэффициент рождаемости (число рожденных детей в расчете на 1 женщину) увеличился с 1,345 в 2007 г. к 1,459 в 2011 году. Впрочем, его уровень по сравнению с 1990 годом, когда на одну женщину в среднем приходилось 1,844 рожденных детей, все еще остается низким. Положительную динамику имели также показатели, характеризующие демографические последствия помощи на детей одиноким матерям.
Доля детей, рожденных женщинами, которые не находились в зарегистрированном браке, по отношению к общему числу рожденных детей, возросла с 21,4% в 2007 г. до 21,9% в 2011 году. Вместе с тем однозначно утверждать о демографической эффективности пособий семьям с детьми невозможно, ведь доля семей, в которых есть двое и более детей, сократилась с 32,1% до 24,7%.
При оценке качества государственных пособий семьям с детьми с точки зрения влияния их размеров на уровень материального обеспечения наиболее уязвимых слоев населения нами также выявлено определенное противоречие. Так, по расчетам Института демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи Национальной академии наук на основе материалов Государственной службы статистики Украины, уровень бедности семей с детьми сократился в течение 2007-2011 годов с 33,8% до 31,0%.
Однако, по результатам опросов, которые проводит Государственная служба статистики Украины среди домохозяйств, установлено следующее. Принимающие участие лица в выборочном обследовании условий их жизни, в отношении самооценки уровня их доходов, дали следующие показатели. При этом количество их семей с детьми, которые постоянно отказывали себе в самом необходимом для жизни аспекте, кроме питания, увеличилось в течение этого периода с 31,2% до 34,5 процента.
Такие данные свидетельствуют о наличии высокой доли семей с детьми, которые не могут самостоятельно обеспечивать свою жизнь, и требуют усиленного внимания к ним со стороны государства.
Комплексное исследование эффективности системы государственных пособий семьям с детьми требует не только осуществления мониторинга статических индикаторов, характеризующих текущие показатели расходов, объемов, результатов и качества, но и анализа динамических индикаторов, указывающих на предельный социальный, демографический и распределительный эффект их изменений.
Сравнение индекса в изменении реального объема финансирования пособий семьям с детьми и индекса изменения количества бедных семей с детьми отражает социальный эффект от реализации программ государственной поддержки.
Проведенные расчеты указывают на определенную социальную оправданность повышения объемов финансовых расходов государства на оказание пособий и их положительное влияние на изменение социальной дифференциации семей с детьми.
В течение 2007-2011 годов в Украине, по всем видам пособий семьям с детьми, росли объемы их финансирования в сопоставимых ценах. В частности, в наибольшей степени выросли расходы на финансирование пособия на детей по опеке и заботе (в 2,5 раза) и пособия по уходу за ребенком до трех лет (в 2 раза). При этом количество бедных семей с детьми уменьшилось почти на 10%.
Демографический эффект от реализации программ государственных пособий семьям с детьми можно оценить путем сравнения индекса изменения количества семей, которые получают пособия, с индексом изменения количества детей в зависимости от вида помощи, который для них назначается. Так, количество получателей пособия по беременности и родам выросло в течение 2007-2011 годов в 1,2 раза, а количество родившихся детей – в 1,1 раза.
Высокий разрыв в приросте получателей пособий и приросте детей, для которых они предназначаются, наблюдается в отношении пособия по уходу за ребенком до трех лет (1,7:1,1) и пособия на детей одиноким матерям (1,7:1,2). Такие данные свидетельствуют о слабом влиянии программ социальной поддержки семей с детьми на изменение контингента их потребителей.
Распределительный эффект системы государственных пособий семьям с детьми выражается в изменении средних размеров пособий, показывающих распределительные доходы граждан, по сравнению с изменением реальной величины заработной платы, которая характеризует их первичный доход и источник налоговых ресурсов государства.
В Украине в течение 2007-2011 годов наблюдается превышение индекса в изменении реальной величины средних размеров пособий семьям с детьми, наибольшее значение, которого составило 2,1 (для пособия на детей по опеке и заботе над индексом изменения реальной средней заработной платы в семьях с детьми, выросло менее чем в 1,1 раза).
Это свидетельствует об усилении распределительного влияния государства на доходы семей с детьми, повышении налогового давления на их доходы и о сужении у них возможностей личного обеспечения.
Выводы. Действующая в Украине система социальной поддержки семей с детьми является слабой с точки зрения ее влияния на демографические и социальные процессы, происходящие в стране, и обуславливает растущее распределительное влияние государства на уровень материального обеспечения граждан.
Исследования эффективности системы требуют учета ее системного и многогранного характера, при этом основным критерием ее эффективности является степень достижения целей, с учетом затраченных финансовых ресурсов и времени по сравнению с уровнем удовлетворенности потребителей.
Определять такой эффект с помощью одного или нескольких показателей невозможно и нецелесообразно. Необходимо использование системы индикаторов в оценке программ государственных пособий семьям с детьми, показатели которых характеризуют их много аспектное влияние на финансовое состояние государства, демографическую ситуацию страны и уровень доходов населения.
Автор: Н.В. Федирко, кандидат экономических наук, Киевский национальный экономический университет имени Вадима Гетмана, E-mail: natalify@yahoo.com
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.