Когда украинское руководство получило категоричный комментарий о невозможности остановить «Северный поток-2», а ранее – относительно интеграции Украины с ЕС и вступления в НАТО, – отдельные его представители пытались словесно шантажировать США и «коллективный Запад» возможностью изменить политический вектор с прозападного на Восток.
С тех пор украинское медиа пространство абсорбировало немало критических комментариев относительно упреков правящей в парламенте партии «использовать опыт компартии Китая в управлении государством». Однако большинство экспертных оценок не лишено пороков ангажированности, что значительно сужает пространство для конструктивной дискуссии.
Азиатская модель
На самом деле практику государственного управления Компартия Китая в период после 1978 года частично позаимствовала у японского и южнокорейского проекта создания экспортно ориентированных не сырьевых экономик. А сегодня японско-корейско-китайский опыт в различных вариациях используют Вьетнам и Турция.
Ранее в этом отличился Тайвань, который на небольшом острове организовал хаб по производству электроники, а также Индонезия, в которой сначала харизматичный революционер Сукарно 20 лет налаживал симбиоз социалистической капиталистической религиозной системы, а затем диктатор, генерал Сухарто, уничтожив миллион коммунистов, руководил 30-летним экономическим рывком.
Малайзия тоже была более чем успешной до азиатского кризиса 1996-1997 годов, но не смогла справиться с его последствиями и застыла в ловушке среднего дохода, хотя и имела лучшие за другие страны стартовые условия.
Сегодняшний Бангладеш – одна из беднейших и самых густонаселенных стран в мире, он тоже сформировал и воплощает свои стратегические документы индустриализации по китайскому лекалу. Подход у всех упомянутых стран схож: жесткое сочетание рыночных инструментов и государственного влияния.
Государственная поддержка может, конечно, привести к негативным последствиям, если выбранный победитель окажется лузером. Но поскольку речь идет об определенном стандартном пути – максимальном развитии производства технологической продукции, ее экспорта, то пока что все, кто пытался воплощать такую формулу в жизнь, получали неплохие результаты. Прежде всего, благодаря концентрации усилий на небольшом количестве приоритетов и централизованном управлении, так ускорив достижение своих целей.
Похоже, даже США сегодня, когда выстраивает альтернативу китайской инициативе «Пояс и путь» в виде B3W («Восстановим мир в его лучшем виде»), признает эффективность китайского подхода к взаимодействию мира. Ведь отладка сложных систем и цепочек, в которых нуждаются глобальные проекты переустройства всего мира, формирует запрос на другие системы управления, чем те, которые использует цитадель демократии.
Система сдержек и противовесов в политической сфере, а, следовательно, система достижения консенсуса между всеми участниками проектов в госуправлении и, в то же время, игнорирование интересов всех стейкхолдеров в социальной сфере крайне важны для преодоления неравенства и создания креативной атмосферы, которая будет поощрять инновационную деятельность. Бесспорно, указанная экономическая система связана также с соблюдением человеческих свобод и ценностей.
Но для «восстановления мира в его лучшем виде» западные демократические системы, перенесенные на систему управления в глобальной перестройке, оказались не такими динамичными и концентрированными, как нужно для победы. Для проекта B3W ключевое слово – «снова» (англ. back).
Когда строили просто «лучший мир», а именно в ходе первой индустриализации, такого сильного конкурента, как Китай, Запад еще не имел. Поэтому и пространства для маневра было значительно больше.
Во второй половине ХХ века системы управления, которые могут иметь вид демократий и одновременно использовать формальную выборную парламентскую демократию, оказались более быстрыми в принятии решений. Они имеют очень сильную исполнительную власть, только формально подчиненную избранным органам, которой, следовательно, не нужно тратить время на формирование консенсуса путем переговоров между стейкголдерами.
Если вы думаете, что снова речь пойдет о Китае, то ошибаетесь. В центре внимания предпочитает оказаться Сингапур – визитная карточка либеральной азиатской экономики, один из четырех «тигров» и одна из самых свободных экономик по рейтингу экономической свободы Heritage Foundation и рейтингу Doing Business.
Экономическая деколонизация
В 2019 году Сингапур отметил 60-ю годовщину прихода к власти Партии народного действия (ПНД), лидером которой со времени предоставления в 1959-м Англией этой колонии статуса самоуправляющегося государства, которое однако, находилось в составе Британского содружества наций, на протяжении 40 лет оставался премьер-министр Ли Куан Ю.
В течение десятилетия бессменного правления ПНД этот город-государство достигло триумфальных успехов, превративших бывший британский форпост в Юго-Восточной Азии (ПСА), оккупированный японцами в 1942-1945 годах, в одно из процветающих государств мира.
Сингапур сумел стать глобальным центром финансовой, деловой и производственной активности, обеспечить своим гражданам один из самых высоких уровней жизни в мире (около $65 тыс. на лицо в 2019 году) и сделать гигантский скачок из третьего мира в первый.
Сегодня Сингапур называют «азиатской Швейцарией», что стало результатом целенаправленной политики правительства, одной из ключевых задач которой было взять банковский сектор под национальный контроль.
Основным ресурсом легитимации деятельности управленческой элиты Сингапура был прагматизм – сложное и динамичное идеологическое образование, смесь не всегда содержательно соединенных разрозненных элементов.
Первое десятилетие независимости ознаменовалось созданием банка развития промышленности, в функции которого относилось предоставление кредитов, гарантий, участие в капитале предприятий. А Сингапурская международная валютная биржа SIMEX, которая функционирует по образцу Чикагской коммерческой биржи, уже почти 40 лет обслуживает операции, затрагивающие деловые интересы почти всего Азиатско-Тихоокеанского региона.
Фактически Сингапур превратился в финансовую и казначейскую базу для сотен многонациональных предприятий (МНП, бывшие ТНК) и транснациональных банков.
Экономический расцвет страны стал возможным во многом благодаря политико-экономической модели, которая образовалась там за годы независимости. Среди ее детерминирующих признаков следует особо отметить новую, по сравнению с коммунистическим руководством и кейнсианскими моделями управления роль государства, выступающего политическим центром, определяющим стратегию развития.
Это произошло в Сингапуре исторически как логический результат запроса на необходимость консолидировать мозаичное общество иммигрантов (чем не могли похвастаться соседние Малайзия и Индонезия) и мобилизовать скудные ресурсы для форсирования экономического развития (в отличие от богатых на природные ископаемые Малайзии и Индонезии).
Расширение границ деятельности государства на протяжении 60 лет привело к тому, что оно остается главной регуляционной силой в экономической, политической, социальной и культурно-идеологической сферах, даже специфической формой гражданского общества.
К тому же по мере роста участия государственного сектора в развитии материального производства оно стало не только вездесущим регулятором, но и крупным собственником, в руках которого сконцентрированы значительные финансовые, материальные и трудовые ресурсы.
Следует в то же время отметить, что в первые годы независимости, когда местный бизнес, малый и зависимый, по колониальной традиции занимался торгово-посреднической деятельностью, государство фактически взяло на себя функции местной буржуазии – и в осуществлении планов индустриализации, и как местного собственника, привлекающего иностранный капитал.
Успешное функционирование государственного сектора предоставило правительству экономические рычаги, что обезопасили его от слишком сильного влияния со стороны крупного бизнеса, и укрепило самостоятельность руководящей элиты.
Мы не будем перечислять все инструменты экономической политики в Сингапуре, вспомним лишь два самых экзотических, как для страны, находящейся в топе рейтингов экономической свободы и Doing Business.
Для создания внутреннего рынка капитала государство регулировало не только объем, но и направление накоплений населения, создав принудительную систему отчислений в пенсионный фонд, который далее направлял свои средства не на финансовые рынки развитых стран или, скажем, на рынок недвижимости, а на проекты, определенные и закрепленные в государственной стратегии.
Второй инструмент — жилищное строительство — был и остается прерогативой государства, в конце концов, как владение жилой недвижимостью, так как 80% квартир находится в государственной собственности.
Идеологический фундамент
Партия народного действия (ПНД) – авторитарная политическая сила, но она доминирует в Сингапуре вследствие не политических репрессий (хотя о них известно много), а сложной системы сочетания идеологических инструментов на основе прагматизма. Правительство ПНД в начале постколониального развития просто не было подчинено решениям населения.
Официальные учреждения представительного правительства Сингапура являются колониальным наследием, в основном основанным на Вестминстерской системе парламентского правления, когда исполнительная власть имеет большую силу, чем законодательный орган. Регулярно, начиная с 1959 года, на выборах в соответствии с системой простого большинства голосов победу неизменно одерживает ПНД и остается у власти.
Оппозиционных парламентариев немного, к тому же оппозиционные партии тоже постоянные, как и квази партийная система в Индонезии; а в Тайване в 1975 году была полностью авторитарная однопартийная система, партия генерала Чан Кайши потеряла свое влияние лишь в конце 1990-х.
С большинством голосов в парламенте правительство ПНД смогло принять поправки в конституцию, введя много мандатные избирательные округа, возможность членства в парламенте части депутатов без предварительных выборов (назначения президентом), а также другие институциональные изменения, которые, по сути, усилили контроль партии над парламентом и электоральное господство. Это фактически дало избирательные преимущества, которые в дальнейшем закрепили положения ПНД.
Выгодное геополитическое положение и вынужденная необходимость Британии поддерживать бывшую колонию в условиях противостояния капиталистической и коммунистической систем Сингапура предоставили возможность активно пропагандировать капиталистическую идею без политического плюрализма и демократии.
ПНД постоянно доказывала, что для небольшой страны с ограниченными ресурсами и невысоким благосостоянием лучшим выбором было меритократичное, прагматичное правительство, управляемое фактически авторитарным руководством, сконцентрированным на достижении небольшого количества целей, которое сможет стать визитной карточкой Запада в условиях миллиардного моря некапиталистического окружения, ведь рядом – коммунистический Китай и на половину социалистическая Индонезия.
Авторитарное правительство значительно эффективнее могло ориентироваться на экономию ресурсов, чем, если бы оно было ограничено принципами подотчетности населению, прозрачностью и проверками со стороны общественности. И самое главное — правительство в условиях плюралистической демократии должно находиться в постоянной балансировке, чего не было в Сингапуре. ПНД приложила много усилий, чтобы представить принципы меритократии и прагматизма как жизнеспособную альтернативу либеральной демократии и многопартийной конкуренции.
Иногда она опиралась на удобные отличия конфуцианских ценностей и азиатской культуры от европейских понятий, чтобы наладить идеологические бастионы («азиатская демократия») и не подвергаться критике либерального Запада.
Приписывая меритократии и прагматизм создания необходимых условий для экономического успеха, правительство ПНД смогло не только оправдать дефицит либерализма и демократии перед глобальными партнерами, но и наработать идеологические ресурсы и механизм удержания однопартийного господствующего режима без риска народных восстаний.
С управленческой точки зрения значительный экономический успех Сингапура можно объяснить авторитарными методами управления. Однако не все так просто: доверие народа очерченным принципам служит залогом политического послушания и возможности воспринимать непопулярную политику.
Сингапур сумел стать глобальным центром финансовой, деловой и производственной активности, обеспечить своим гражданам один из самых высоких уровней жизни в мире (около $65 тыс. на лицо в 2019 году) и сделать гигантский скачок из третьего мира в первый.
ПНД имеет высокий уровень политической легитимности благодаря воплощенной экономической политике, которая обеспечила рост и так подтверждает выполнение политических обещаний партии поддерживать материальное благосостояние граждан в условиях постоянной нестабильности, которые были озвучены еще в начале независимости.
На идеологическом уровне правительство ПНД способно решить вопрос выживания и успеха, создав систему, в которой одна партия является гегемоном. Это было сделано путем создания национальных лозунгов, напоминающих людям о том, как нация развивалась ускоренными темпами «из страны третьего мира в страну первого эшелона», и о том, что национальные достижения еще довольно неустойчивы.
Такие месседжи находят отклик у народа, поскольку граждане постоянно вставали перед экономическими кризисами, вспышками болезней, терроризмом, расовыми и религиозными конфликтами и нестабильными отношениями с Малайзией и Индонезией, которые составляли реальную угрозу национальной безопасности.
Выступая, как безапелляционный герой в официальной истории, которая имеет все признаки пропаганды, правительство ПНД смогло обосновать свое политическое долголетие и оправдать вмешательство во все аспекты экономической, социальной системы, а также в частную жизнь людей. Все это находится за пределами контроля государства в либеральных политических системах, с которыми нередко ошибочно сравнивают систему управления Сингапуром.
Прагматики против теоретиков
Основным ресурсом легитимации деятельности управленческой элиты Сингапура был прагматизм — сложное и динамичное идеологическое образование, смесь не всегда содержательно соединенных разрозненных элементов. Внутренние противоречия и альтернативная трактовка в разных странах делают идеи прагматизма уязвимыми к критике в мире.
В Украине авторы статьи еще в 2014-2015 годах участвовали в создании «Программы экономического прагматизма», но вынуждены признать, что в Сингапуре идейную основу управления и формирования политики составляет значительно больше факторов, чем только экономика.
К ней также относится негативное отношение к идеализму, утопизм и тоталитарный подход; она имеет прикладной характер и адаптируется к потребностям времени; технические средства для достижения результатов часто не совпадают с мнением народа и он их подвергает критике.
Прагматизм по-сингапурски предполагает негативное отношение к нематериальным и неколичественным ценностям, которые трудно обсчитать. Хотя в смысле «что не можно посчитать, этого нельзя достичь» сингапурский вариант прагматизма подается как «анти идеология» – он, по сути, глубоко идеологический.
За полвека, то есть почти за весь период до того витка глобализации, который мы сейчас видим, сингапурский капитализм был не только результатом либеральной глобализации, а глобализацией в наивысшей ее форме – неолиберальной.
Хотя страны Запада успешно развивали либеральную глобализацию параллельно с продвижением либеральной демократии, с точки зрения адептов сегодняшней неолиберальной глобализации, не система сдержек и противовесов, а политическая стабильность и сильное правительство, необходимые для преодоления системных кризисов, сохранения государственного строя на фоне расширения социально-экономических разрывов. Странная метаморфоза? Мы так не думаем.
Ведь именно «стабильность и сила» делают возможной дальнейшую либерализацию международных потоков капитала и динамичное реформирование секторов экономики. Здесь, похоже, к опыту Сингапура нужно присматриваться не только странам третьего мира, что они делают часто неверно (выборочно берут примеры либеральной части сингапурского чуда и забывают ее прагматическую природу), но и первого мира.
Прагматисты не склонны к обобщающим и универсальным подходам по теоретизированию. Ли Куан Ю часто замечал, что он читал теории и, возможно, верил в них, но в то же время подчеркивал, что «мы достаточно практичны и прагматичны, чтобы не находиться под их прессом».
В целом государственные функционеры в Сингапуре всегда были склонными отвергать теорию, которую навязывали адепты либерального капитализма, игнорируя не работающие идеи, заимствованные из сложившейся мейнстримом либеральной экономической истории. Дэн Сяопин восхищался сингапурским лидером, а затем, спустя десять лет китайских реформ, настало время для Ли Куан Ю восхищаться Дэн Сяопином.
Руководство Сингапура всегда воспринимало прагматичность как элемент стратегического плана. Оно было готовым к изменениям и внесению коррективов, отказу от политики, которая не обеспечивала ожидаемых результатов, а также приспособлению ее к новым обстоятельствам.
Политика прагматизма стала «зонтиком» стратегического планирования для всех остальных политик, обеспечивая быстрое реагирование на внезапные угрозы и раскрытие потенциальных возможностей. В новом глобальном мире, который стремительно меняется, это очень важная ценность.
Министр Тео ли Хин как-то объяснил, когда критиковал чрезмерные общественные дебаты по экономическим вопросам: «Мы не играем в шахматы, в которых фигуры остаются неподвижными, пока мы что-то обсуждаем или над чем-то размышляем. Мы играем в футбол. Если мы остановимся, остальной мир и дальше будет наматывать круги вокруг нас … поэтому не стоит парализовать себя бесконечными конфликтами и дебатами».
Уже через год после обретения Сингапуром независимости Ли Куан Ю подчеркивал важность «реалистического», устремленного в будущее общества, которое «постоянно ищет новых решений, новых путей решения старых задач». Сингапурское правительство реагировало на новые вызовы конкурентной среды, как только они появлялись, поскольку понимало, что вчерашнее преимущество завтра может стать препятствием.
Но такие динамические изменения всегда были подчинены определенной государством стратегии развития. Именно поэтому, возможно, Сингапур лучше других пережил финансовый кризис 1990-х. В книге, посвященной сингапурскому прагматизму как «динамическому управлению», Нео Бун Сион и Джеральдина Чен так обозначили формулу сингапурского чуда: «Политики в правительстве Сингапура могут одновременно смотреть вперед, оглядываться вокруг и смотреть на мир новыми глазами».
Сила GLC
Экономику Сингапура можно рассматривать как уникальный эксперимент, в результате которого объединяются лучшие из доступных систем управления в гибких, прагматичных и неортодоксальных подходах, которые были самыми адаптивными к конкретным обстоятельствам.
Однако с конца ХХ века Сингапур уже не может просто перенимать и внедрять передовой опыт тех, кто его опережает. Он сам стал впереди, поэтому приходится искать собственный путь.
Поскольку экономика небольших стран очень зависит от международного обмена (например, торговля Сингапура составляет около трети от ВВП), для того, чтобы иметь доступ к лучшим условиям торговли и получать иностранные инвестиции, это государство было вынуждено подчиняться правилам, навязанным сторонниками неолиберализма, что в основном означало осуществление неолиберальных реформ.
Влияние их не только в Сингапуре, но и в Корее и других странах стало особенно заметным после азиатского экономического кризиса. Однако есть нюансы. Еще в начале 1990-х было опубликовано несколько исследований, которые показали «избирательность» Сингапура в применении принципов неолиберализма.
Партия народного действия не принимала неолиберальных реформ, доведя внешним игрокам, что действует именно в интересах международного капитала и финансового сектора, где и тогда, и теперь преобладают предприятия, связанные с государством (government-linked companies, GLCs). Эти GLCs действовали катализаторами и ледоколами в разных секторах: сначала они заходили с государственным инвестированием и поддержкой, а потом, когда сектор становился конкурентоспособным, осуществляли приватизацию.
Сначала это был текстиль и портовые услуги, затем электроника и компьютеры, фармацевтика, и, наконец, глобальный банкинг (что составляет лишь около 10% ВВП, хотя Сингапур является азиатским оффшором, как Швейцария в Европе в ХХ веке), оставляя компьютерам 30% и машинам с оборудованием вместе с судостроением 10%.
Государственное внимание постоянно смещалось с сектора на сектор, однако GLCs до сих пор контролируют более 30% ВВП. Несмотря на критику отсутствия свободы, ответственности политических сил, а также прав граждан на информацию, отношения между государством и международным капиталом в якобы либеральном Сингапуре были урегулированы в пользу сохранения авторитарного, но экономически эффективного правления.
Однако эти группы интересов невозможно было бы обеспечить, если бы правительству не удалось убедить своих граждан в правильности авторитарных методов и определенных правительством целей. Прагматики наверху создали нацию прагматиков внизу.
И первые, и вторые готовы принять любые инструменты, пока результат является успешным. «Цель оправдывает средства» — основной принцип, на котором в Сингапуре базируется «верхняя» и «нижняя» политики и принимают решения.
Основную ставку делают на формулировки технических и инструментальных оснований для разработки и реализации решений, а технологическая рациональность полностью доминирует над морально-политической и ценностной рациональностью. Основная цель прагматизма ПНД – обеспечить непрерывный экономический рост, и эта единая цель выступает одновременно критерием для инициирования и оценки всех правительственных мероприятий.
Переходя к выводам относительно причин успеха Сингапура, отметим следующее. Похоже, что важнейшими государственными администраторами являются те, кто постоянно мыслит в рамках сопоставления затрат и выгод, однако при условии, что население будет рационально реагировать на успехи и угрозы.
Поэтому Государственное управление должно быть открытым и уметь на основе четких инструментов развивать политическую жизнь. Чиновники должны подходить к формированию политики с позиций менеджеров-технократов, которые занимаются решением проблемных ситуаций и не должны увязнуть в метафизике и этических вопросах.
Эзра Фогель еще в конце 1980-х описал систему управления в Сингапуре как мачо. К примеру, меритократию, когда политики считают, что они полностью правы, что часто выливается в высокомерную нетерпимость к альтернативным мнениям общественности или внешних экспертов, чьи рассуждения (как они считают) нельзя считать правдивыми, ведь они не способны увидеть полной картины.
И напоследок, «нейтральные» технократы надевают свою прагматичную политику в привлекательные идеалы, ценности и принципы, чтобы получить широкое признание этой политики и обеспечить ей успешную реализацию. Фактически это подход к разработке политики, когда в «меню» загружают все привлекательное на это время и подкрепляют использованием соответствующих экономических инструментов.
Культуру тоже используют как политико-экономический конструкт и ресурс, как синтетическую технологию, что мотивирует, поддерживает, оправдывает желаемое и стимулирует нужное поведение. Прагматизмом объясняют заинтересованность правительства в постоянной перестройке официальной культуры и системы ценностей – сингапурской «идеологии».
Они делают это, присваивая одновременно западные ценности — такие, как индивидуализм. И азиатские ценности – такие, как бережливость, трудолюбие, ориентацию на уважение к властям. Они мнимо и стратегически подбирают все для того, чтобы создать идеального для Сингапура работника-потребителя-гражданина.
В то же время без всяких объяснений и застенчивости исключают «несоответствующие» ценности – и азиатское конфуцианское пренебрежение к торговцам и солдатам, и западные либеральные понятия, связанные со свободой, равенством и недоверием к правительству.
Авторы: Наталья Резникова, доктор экономических наук, профессор кафедры мирового хозяйства и международных экономических отношений Института международных отношений, Киевского национального университета имени Тараса Шевченко
Владимир Панченко, доктор экономических наук, директор Аналитического центра экономико-правовых исследований и прогнозирования Федерации работодателей
Источник: Тиждень
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.