Бесплатно, но не даром. Что не так с международной помощью Украине

22.05.2016 – В Украине бум международной помощи. По данным Министерства экономического развития и торговли, за последние два года сумма грантовых проектов и технической помощи составила почти 1 млрд. долл. За предыдущие пять лет, с 2008-го по 2013-й, Украина получила в полтора раза меньше. При этом кредитов международных финансовых организаций за предыдущие два года было выделено на 3,5 млрд. долл. под мизерный процент.

Читайте также: Как запустить концессию в портах и на автодорогах

Кому и сколько должна Украина

Насколько эффективно государство использует этот огромный ресурс?

«Вашей стране не нужно просить дополнительных денег, поскольку те, что предоставили, еще не использованы», – заявил недавно глава представительства Евросоюза в Украине Ян Томбинский.

Что мешает Украине успешно сотрудничать с западными донорами?

Бум на фоне хаоса

У директора департамента координации международной помощи в Министерстве экономического развития и торговли Елены Трегуб наблюдается большая загрузка в работе. За последние два года МЭРТ зарегистрировало 133 донорских проекта для Украины на 920 млн. долл. – данные министерства, расчеты VoxUkraine.

Помощь, которая была оказана безвозмездно, поступила в Украину в форме денежных грантов, консультативной или экспертной поддержки. Больше «подарков» было только в 2007 году, но тогда Украина подписала соглашение о получении 1,1 млрд. долл. на проект «Новый безопасный конфайнмент (защитное сооружение)» в Чернобыле.

Всего в Украине действует 302 проекта международной помощи, их общая стоимость – 3,7 млрд. долл. Освоение части из них начиналась еще в начале 1990-х годов.

1 миллиард долларов за два года — это много или мало?

По данным OECD, среди топ-50 крупнейших получателей международной помощи в мире Украина занимает 45-е место. В 2014 году Афганистан, Вьетнам и Сирия входили в тройку лидеров-реципиентов помощи, получив в общей сложности более 13 млрд. долл.

Зато среди стран европейского региона, Украина занимает вторую строчку после Турции: 1,4 млрд. долл. в 2014 году или 16% от всей помощи, выделенной региону. Это вдвое больше, чем в 2013 году.

Почему цифра OECD гораздо больше данных МЭРТ?

Во-первых, OECD учитывает не только гранты и техническую помощь, но и кредиты развития от МФО, у которых есть грантовая составляющая. Она должна быть не менее 25% от суммы кредита, калькулятор для расчетов – на сайте МВФ. Минэкономики сейчас не ведет официальной статистики по кредитам МФО.

Во-вторых, далеко не все гранты регистрируются в Минэкономики. По данным Трегуб, 30-40% проектов не зарегистрировано в МЭРТ. В основном регистрируются большие гранты и те, которым нужна льгота по уплате НДС и таможенных сборов.

В-третьих, в Украине ни у одного ведомства нет сведенной в одну базу информации о проектах международной помощи в Украине. OECD оценивает весь поток проектов, получая данные у доноров, однако организация не разбивает их по проектам.

В Минэкономики, наоборот, хранятся сотни томов с описанием и отчетами донорских проектов, но эти данные не оцифрованы и не сведены.

Есть электронная база с описанием проектов, профинансированных программой развития ООН в 2012-2013 годах – Development Assistance Database to Ukraine, но она уже устарела. Трегуб обещает вскоре запустить новый портал – Open Aid, на котором будет база данных о международной помощи Украине.

Показательно, что сайт о донорской помощи так же разрабатывается за счет донорской помощи. МЭРТ в этом не один. За последние 1,5 года таким образом было профинансировано множество проектов в украинском государственном секторе.

Доноры помогают чуть ли не всем ведомствам: платят зарплаты советникам министров, нанимают экспертов для написания законопроектов, консультируют чиновников, оплачивают посещение семинаров в Украине и за рубежом.

Одна из самых успешных реформ – система госзакупок Prozorro – реализована как донорский проект немецких Transparency International, GIZ и других доноров. Prozorro привлекла более 750 тыс. долл., значительную часть работы проделали волонтеры.

Создание сайтов Минфина и Мининфраструктуры оплатили GiZ и фонд «Возрождение», который финансирует Джордж Сорос. Национальная рада реформ и Бизнес-омбудсмен существуют на деньги нескольких стран-участников Европейского банка реконструкции и развития, а сам банк является координатором этой помощи.

Упомянутые проекты относительно небольшие – максимум несколько сотен тысяч долларов. Совсем другое дело – профинансировать фонд зарплат чиновников, о котором в Украине начали говорить осенью 2014 года. ЕС был готов вложить в фонд 96 млн. евро и платить топ-чиновникам зарплату в течение нескольких лет. Однако фонда до сих пор нет.

«ЕС просил написать стратегию реформы госслужбы с источниками ее дальнейшего финансирования. Ответственным был министр Кабмина, который представил крайне некачественный документ», – рассказал советник министра инфраструктуры Андрей Мотовиловец.

Эти деньги ЕС направил на проект децентрализации. Провал с фондом больно ударил по планам министров-реформаторов. Например, бывший министр инфраструктуры Андрей Пивоварский одной из причин своей отставки называл невозможность обеспечить ключевым сотрудникам достойные зарплаты.

Низкая государственная состоятельность

Ситуация с фондом зарплат типичная для донорской помощи в Украине. Проекты пробуксовывают и отменяются, чиновники, ответственные за них, не хотят или не могут доводить их до конца. Не раз были случаи, когда чиновники намеренно тормозили проекты. Об этом говорят в ЕБРР и Всемирном банке.

Есть и другая проблема: низкая институциональная состоятельность. О ней вспоминают и доноры, и государственные служащие. Часто у чиновников нет навыков и знаний для работы с проектами донорской помощи. «В итоге проекты остаются на бумаге», – сокрушается председатель шведского агентства развития SIDA Кристина Даниэльссон.

Еще одна проблема – частая смена власти и пертурбации в правительстве и госкомпаниях. Клавдию Максименко, старшего менеджера портфеля проектов Всемирного банка в Украине, совсем не радуют очередные изменения в правительстве: пока в каждом министерстве утвердят ответственного за работу с донорами, утечет много воды.

Координатор (не) нужен

Сидя в маленьком кабинете с обшарпанными стенами на десятом этаже Кабмина, Елена Трегуб напоминает Дон Кихота, который отважно борется с ветряными мельницами. Открытие сайта международной помощи Ореп Aid – лишь малая доля ее планов.

Конечная цель – создание единого координатора международной помощи Украине, через который будут проходить все гранты, техническая помощь, кредиты МФО, и который будет отслеживать эффективность всех проектов.

«Обычно страны-реципиенты донорской помощи настолько бедные и слабые институционально, что не способны понять, какую помощь они получают, зачем она им, какова эффективность проектов, и какая помощь на самом деле нужна», – объясняет она.

Трегуб считает, что Украина неэффективно расходует гранты и кредиты МФО. Если суммы грантов относительно небольшие, и предоставляются они на безвозвратной основе, то кредиты МФО могут составлять сотни миллионов долларов. Хотя у них символическая процентная ставка, тело кредита придется возвращать из бюджета Украины.

«Обычно ни кредитор, ни заемщик, ни Минфин, который определяет, может ли бюджет принять кредит, не подходят к выбору проекта критически. Цель МФО – выдать как можно больше займов, Минфина – утвердить как можно больше денежных поступлений, заемщика – освоить средства. Какая польза от этого Украине – часто никого из них не волнует», – объясняет заместитель министра экономики Максим Нефедов.

Как пример неэффективного использования кредита, Трегуб приводит проект Всемирного банка и Минсоцполитики «Усовершенствование системы социальной помощи».

Проект имел цель упростить подачу документов на выплату помощи социально незащищенным слоям населения. Примерно половину займа – 99,4 млн. долл. – планировалось потратить на переоборудование 756 местных управлений труда, еще половину – на создание информационно-аналитической системы социальной защиты населения, которая должна была объединить разрозненные базы данных Минсоцполитики.

Проект, начатый в 2006 году, должен был завершиться в 2008 году, но закончился на пять лет позже. Впрочем, система так и не заработала.

Хотя местные управления труда и социальной защиты действительно отремонтировали, оснастили новой техникой, обучили людей. Это, по данным Всемирного банка, значительно повысило эффективность труда сотрудников.

«Без этого проекта Украина не справилась бы с огромным потоком выплат социальной помощи временно перемещенным лицам и тем, кто имеет право на компенсацию тарифов ЖКХ», – говорит Максименко.

Она считает, что информационная система не была запущена в результате проволочек в Минсоцполитики. Впрочем, Всемирный банк тоже не снимает с себя ответственности.

В его отчете говорится, что банк переоценил силы исполнителей по внедрению такого крупного проекта, недооценил проблему с навыками людей на местах, не учел малочисленность персонала Минсоцполитики в проекте и отсутствие у них опыта. Не обошлось и без жульничества и коррупции – банк проводил соответствующее расследование.

Сейчас Всемирный банк реализует с Минсоцполитики новый проект на 300 млн. долл., направленный на борьбу с бедностью в Украине. Банк рассчитывает, что в рамках этого проекта, наконец-то запустят информационную систему для Минсоцполитики.

Трегуб такой подход к кредитным проектам категорически не устраивает: «Существуют опасения, что миллионы долларов потрачены безрезультатно, а отдавать деньги придется из бюджета, то есть гражданам Украины».

Она ратует за создание национального координатора, который будет оценивать, нужен ли тот или иной проект, анализировать затраты и полученную выгоду. Таким образом, в принятии решений по международным кредитам будут участвовать четыре стороны: кредитор, профильное министерство, Минфин и координатор от Минэкономики.

Нефедов говорит, что сейчас в таких проектах некому делать риск-анализ кредитов – отсутствует незаинтересованная сторона.

На самом деле до начала 2016 года такой координатор международной помощи при Минэкономики формально существовал, но в январе Кабмин перевел координацию проектов МФО в Минфин, оставив МЭРТ только безвозвратную помощь.

«Координатор работал слабо, – признает Трегуб. – Проекты годами пылились на полках, отчеты по результатам проведенных проектов приходили в бумажном виде без какой-либо финансово-технической конкретики, зато с формулировками «все прошло хорошо, дети улыбались, школы сияли».

Всемирный банк, один из крупнейших кредиторов Украины, согласен с Трегуб лишь в той части, что координатор не работал, и сейчас ВБ против его восстановления.

«Они столько лет тормозили наши проекты! Почему Минэкономики должно вмешиваться в отношения кредитора и заемщика? При отсутствии утвержденной стратегии развития страны, откуда Минэкономики знает, что нужно, например, Минэнерго?» – удивляется Максименко.

Аналогичного мнения придерживается бывший заместитель министра финансов Артем Шевалев, который еще недавно был куратором кредитов МФО.

Путаница с ответственными за МФО, ротация кадрового состава, привели к тому, что Украина не осваивает львиную долю утвержденных кредитов Всемирного банка.

«В среднем в регионе из 27 стран – Европа и Центральная Азия – процент использования кредитов в текущем финансовом году (с июля 2015 года) составляет 12,5%. В Украине — всего 7%», – говорит Максименко.

За каждый год «простоя», когда сумма кредита зарезервирована, но не расходуется, страна платит комиссию. Ее средняя сумма за прошедшие три года составляет 8 млн. долл. Причем, по словам Максименко, хуже всего реализуются проекты Минрегиона.

Собственными силами

Пока украинские министерства и крупные кредиторы выясняют отношения, посредники и консультанты в донорских проектах спешат в Украину.

Энтони Синклер, директор по экономическому развитию американской консалтинговой компании Cardno, проработал в области консультативной помощи в финансовом секторе стран Восточной Европы более 20 лет.

Недавно он прибыл в Киев, чтобы узнать о подготовке проекта в финансовом секторе и пообщаться с чиновниками, которым он может быть интересен.

Роль консультантов в проектах донорской помощи или кредитам МФО может быть разной. Иногда компания-посредник между донором и государственным органом полностью администрирует проект, получая за работу часть средств от общей суммы проекта. Процент может быть разным, единого подхода нет.

Другие занимаются частью проекта, например, пишут закон. Третьи консультируют ведомства, заполняя пробелы в знаниях чиновников, а сам проект ведут сотрудники министерства. «Если иностранный консультант – администратор проекта, то обычно он нанимает местную команду профессионалов», – рассказывает Синклер.

Заместитель председателя НБУ Владислав Рашкован не против профессиональных консультантов, которые помогают советами, но скептически относится к роли «прокладок» между донорами и получателями грантов. По его словам, проекты международной помощи должны инициировать ее получатели, иногда – доноры и МФО, но не консультанты.

Нацбанк, говорит чиновник, работает с полутора десятками доноров, и каждый помогает по различным направлениям деятельности регулятора. «Зачем нам посредники, если я точно знаю, что во всем мире специалистов в сфере управления центральными банками, лишь несколько человек? Мы и сами в состоянии их найти», – объясняет Рашкован.

За последние год-полтора НБУ создал собственного координатора международной помощи – отдел, который занимается проектами регулятора и контактирует с донорами.

Доноры не против такого подхода. «Если бы мы понимали стратегию развития Украины и ее потребности, нам было бы проще работать», – говорит Даниэльссон с SIDA.

Несмотря на очередную смену правительства, Трегуб не собирается уходить из Минэкономики. «Пока не запустим сайт Open Aid и не зарегистрируем законопроект о внедрении национального координатора международной помощи, я никуда не пойду. Сейчас объясняю новому руководству правительства, зачем нужна эта система», – говорит Трегуб.

По ее словам, несмотря на поддержку министра экономики Абромавичуса, предыдущий состав Кабмина скорее блокировал эту реформу, чем ее поддерживал.

Даниэльссон утверждает, что эффективная координация донорской и кредитной помощи – это большой вызов для любой развивающейся страны, и Украина не исключение. Главное, чтобы ответственный орган не превратился в bottleneck – узкое место, в котором все проекты будут тормозиться, резюмирует она.

Автор: Елена Шкарпова, VoxCheck. VoxUkraine также благодарит интернов Ярослава Кудлацкого, Максима Скубенко, Андрея Ковакина, Любовь Балашову и Тараса Котова за помощь в подготовке материала.

Источник: VoxUkraine

Перевод (с сокращениями): BusinessForecast.by

При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.

Читайте по теме:

Оставить комментарий