31.10.2018 – Подготовка государственного бюджета – процесс неоднозначный. В годы макроэкономической стабильности и экономического роста она проходит довольно легко, потому что тогда понять возможности государства нетрудно. Однако в кризисные периоды любое прогнозирование и планирование затруднены неопределенностью, поэтому правильно оценить финансовые показатели ой как нелегко.
Но подготовка бюджета-2019 еще более неоднозначная. Ибо, каким будет следующий год для страны?
Кризисным? Не факт, потому что ВВП растет более чем на 3%, инфляция невысокая и снижается, колебания валютного курса несущественные, средняя зарплата повышается, другие макроэкономические показатели в пределах нормы.
Стабильным? И в этом нет уверенности, потому что двойные выборы еще дадут о себе знать, вопрос внешнего финансирования не решен, а в то же время в мире развивающиеся страны переживают весьма непростые времена, что может повлиять и на Украину.
Читайте также: Дефолт на пороге? Что показал анализ выполнения госбюджета
Миссия МВФ в Украине: Соглашение возможно?
Замминистра финансов Сергей Верланов: Время реформ в формате PowerPoint закончилось
Анализировать бюджетные показатели на такой фоновой неоднозначности – дело неблагодарное. Поэтому, когда 18 октября парламент принял госбюджет-2019 в первом чтении, было понятно, что эта версия далека от окончательной. Но каким бы ни был конечный документ, первое чтение дает немало информации. Бюджет говорит, поэтому попробуем понять что.
Макропараметры по-новому
Наибольшее внимание привлекают три цифры: рост номинального ВВП прогнозируется на 14,1%, доходы госбюджета – на 9,9%, а расходы – на 10,4%. Что это значит? Прежде всего, правительство предполагает, что темп номинального роста экономики будет измеряться двузначным числом процентов. А значит, кризиса не ожидают.
В то же время ожидания относительно невысокие: за последние 10 лет меньшие темпы были только при «стабильности» Януковича и во время двух кризисов: в 2009-м и 2014-м, то есть в явно неблагополучные годы. Кабмин и Минфин все-таки осторожно смотрят в будущее.
Осторожный оптимизм – это, пожалуй, именно тот настрой, с которым нужно готовить бюджет в нынешних условиях. За это правительство можно похвалить. А вот за что его следует критиковать, так это за отсутствие плана «Б», по крайней мере, в публичной плоскости, поскольку из трех сценариев развития экономики, которые рассматривали во время подготовки бюджета, даже в пессимистическом сценарии заложено, что реальный ВВП вырастет. А это маловероятно, если вдруг страна попадет в кризис.
Надеемся, что в правительстве что-то знают и их неготовность к негативному развитию событий – это только показатель уверенности в том, что такого сценария не будет, а не свидетельство неадекватного оценивания рисков и упование на «авось».
Важно, что темпы прироста доходов и расходов бюджета ниже, чем прогнозный прирост номинального ВВП. Такого давно не было, если было вообще. Дело в том, что и у чиновников, и у депутатов до сих пор сохраняется коллективное убеждение, что государственный бюджет – бездонная бочка.
Как сами живут на широкую ногу, так и к государственным финансам относятся. Они склонны к бесконечности раздувать расходы своими «хотелками». Под это часто закладывают так называемые компенсаторы – дополнительные доходы в казну, которые на практике нередко являются фикцией.
А поскольку государственный бюджет их так и не получит, все заканчивается в худшем случае вынужденным ростом налогового давления на бизнес и население, а в лучшем – случайно высоким приростом номинального ВВП, который, должным образом расширив налоговую базу, позволяет выполнить бюджет без лишнего давления. Вот почему обычно темпы роста доходов и расходов закладывают выше, чем номинального ВВП. Однако в этом году все иначе. Возникает справедливый вопрос: почему? Есть несколько версий.
Во-первых, как сказано выше, вероятность экономического кризиса в следующем году весьма высока. Самая очевидная ее причина – дефицит внешнего финансирования для значительных выплат по госдолгу, приходящихся на 2019 год. По состоянию на сегодня ситуация не безнадежна: правительство повысило тарифы на газ для населения, осталось принять взвешенный бюджет (а первое чтение дает все основания для этого) – и следующий транш МВФ наш.
Кроме того, власть договорилась с Фондом о новой 14-месячной программе stand-by agreement (SBA) на $3,9 млрд., а Минфин уже начал роуд-шоу нового выпуска еврооблигаций. Значит деньги, видимо, будут, поэтому этот фактор кризиса, вероятно, нейтрализуют. Но может появиться другой: во всем мире наблюдается тенденция удорожания денег, связанная с повышением учетной ставки ФРС – центрального банка США.
Это приводит к оттоку капитала из развивающихся стран и обесцениванию их национальных валют. Особенно уязвимы из них — Аргентина, Турция, а теперь и Пакистан – они переживают реальный кризис. Чем дольше будет продолжаться эта тенденция, тем более слабых стран станут охваченными негативными явлениями.
Если Украина будет недостаточно сильной макроэкономически, ее может постигнуть такая же судьба. Учитывая все эти риски лишний раз перестраховаться и заложить умеренный рост бюджетных доходов и расходов – мудрое решение, достойное похвалы.
Во-вторых, на протяжении многих лет в Украине была присуща вспышка социального популизма перед выборами. Каждая власть, желая быть переизбранной, имела привычку за несколько месяцев до гонки значительно повышать социальные выплаты, даже ценой финансовой стабильности.
Собственно, не только социальные, но и другие с тем, чтобы опосредованно через различные государственные программы и предприятия живые деньги шли людям, которые потом можно было использовать как административный ресурс.
В следующем году мы имеем двойные выборы. С одной стороны, это усиливает необходимость для власти «играть мускулами». С другой – ничего подобного мы не видим в бюджете: социальные выплаты вырастут весьма умеренно. Наоборот, правительство повысило цены на газ для населения практически за два квартала до гонки. Все это можно назвать социальным антипопулизмом.
Какая причина? Острая потребность в кредитах МВФ или конфликт между президентом и премьером, что получил широкую огласку, в марте будет баллотироваться первый, а проект бюджета зависит от второго?
Каким бы ни был ответ, но отсутствие социального популизма – это не просто слом многолетней тенденции, а новое качество государственного управления, которое нам несколько лет назад обещал показать Гройсман. Абсолютное благо для Украины, поскольку дает все шансы сохранить финансовую стабильность еще на несколько кварталов, а для страны, которая едва оправилась от предыдущего кризиса, это время на вес золота.
В-третьих, не стоит игнорировать возможность более взвешенной бюджетной политики. Минфин пытается переходить на трехлетнее бюджетное планирование, менять принципы управления государственными финансами.
Кроме того, есть нынешний негативный опыт: в смету-2018 заложили не совсем адекватные цифры, поэтому ее исполнение по доходам постоянно прихрамывает.
По данным Госказначейства, за девять месяцев госбюджет выполнен на 97,3% от плана на указанный период и 73,5% плана на весь год. Маловато. Возможно, Минфин сделал из этого выводы, что и отражено в смете-2019. Если так, браво!
В любом случае консервативность является достаточно востребованной чертой, если речь о финансах. Какими бы ни были мотивы Минфина и правительства подготовить проект государственного бюджета с умеренными показателями, страна от того выиграет.
Беда только в том, что депутаты, которым нередко не хватает экономической грамотности и которые в большинстве своем являются сторонниками тех или иных кандидатов в президенты, могут смотреть на все иначе. Тогда принятый в целом документ может значительно отличаться от принятого в первом чтении. Не на благо страны. Но кого это беспокоит?
Проблема долга
Самая большая проблема проекта бюджета на 2019 год – выплата долга. В 2019-м мы должны погасить государственных обязательств на 272 млрд. грн., что на 55% (!) больше, чем в 2018-м. Цифра очень внушительная – почти $10 млрд., из них 45% – внешний долг.
Не меньше впечатляет и сумма, которая должна пойти на обслуживание всего госдолга, – 145 млрд. грн. Вместе 417 млрд. грн., или более 10% ВВП. Понятно, что без тщательного планирования и учета всех рисков осуществить такие выплаты будет крайне трудно. А рисков немало.
Прежде всего, не все понятно с внешними обязательствами. Так, Украина, вероятнее всего, вскоре получит транш МВФ, его дополнят макрофинансовая помощь от ЕС и, возможно, средства от размещения государственных еврооблигаций. В общем, по скромным подсчетам, до конца года нам удастся разжиться на более $3 млрд., хотя часть указанной суммы пойдет не в казну, а в золотовалютные резервы НБУ. Это немалое количество денег, но не надо забывать, что за восемь месяцев 2018 года в бюджет привлечено внешних обязательств только на 24 млрд. грн. из 108 запланированных.
На середину октября ситуация существенно не улучшилась, поэтому, чтобы уложиться в параметры нынешнего сметы, нам еще необходимо более 80 млрд. грн., или те же $3 млрд., которых в казне пока нет. На эти деньги в госбюджете-2019 рассчитывать не стоит.
А на что тогда надеяться? На новую программу от МВФ на сумму $3,9 млрд. и, возможно, на еще одно размещение государственных еврооблигаций где-то в промежутке между президентскими и парламентскими выборами.
Однако такие надежды – это скорее журавль в небе, чем синица в руках. Ведь кредиты МВФ еще надо получить. Опыт показывает, что максимум, на который способна наша власть, – это один транш в год. Вероятность того, что мы получим всю сумму за один раз, нулевая. Да и еврооблигации еще надо разместить (посмотрим, как пройдет нынешнее размещение), ведь деньги дорожают, а инвесторы сейчас весьма неохотно вкладываются в обязательства стран, что развиваются.
Поэтому привлечь за рубежом запланированный в бюджете объем средств будет крайне нелегко, и, видимо, связанное с этим напряжение будет сохраняться в течение всего года.
Но не все хорошо и с внутренним долгом. На 2018‑й правительство запланировало привлечь на внутреннем рынке 124 млрд. грн. – почти на 10 млрд. больше, чем погасить. По данным Госказначейства, на конец августа чистое привлечение едва превышало 2 млрд. грн., а с тех пор правительство больше погашало, чем привлекало. Учитывая такие относительно мелкие суммы, планы на следующий год видятся наполеоновскими.
В 2019-м Минфин планирует занять на внутреннем рынке 202 млрд. грн., что на 63% больше, чем в этом году, и на 52 млрд. грн. больше, чем запланировано погасить внутренних обязательств. Это просто фантастика. Вероятность выполнить план заимствований на внутреннем рынке, возможно, даже меньше, чем на внешнем, при всех сложных условиях, которые сложились снаружи.
Наметив такой план внутренних заимствований, правительство затеяло авантюру. Минфин хочет вынуть из внутреннего рынка более 50 млрд. грн. — сумму на порядок большую, чем в 2018-м, и сделать это куда более нестабильным за текущий год. Остается только догадываться, какая логика стоит за этими цифрами. По данным Нацбанка, на конец августа коммерческие банки держали на депозитных сертификатах НБУ около 24 млрд. грн.
Допустим, Минфину удастся создать условия, чтобы банкам было выгоднее держать эти средства в ОВГЗ. Но это лишь половина необходимого. Мобилизовать остальное без потерь для экономики невозможно. Если экономического кризиса удастся избежать (что пока неочевидно), финансовая система будет иметь определенный ресурс, как и в нынешнем году. Но она направляет этот ресурс на кредитование населения и бизнеса.
Правительство может заставить банкиров передумать, существенно повысив процентные ставки по ОВГЗ, но тогда физические и юридические лица недополучат средства, что негативно повлияет на потребление и инвестиции, а в итоге на совокупный спрос, темп роста ВВП, реалистичность бюджета и платежеспособность государства.
Единственным, кто реально может подставить плечо правительству, является НБУ. Но согласится ли Нацбанк выкупить ОВГЗ на десятки миллиардов, пожертвовав ценовой стабильностью, за которую он так долго и упорно борется? Вопрос риторический.
Итак, имеем ситуацию, когда, с одной стороны, правительство может получить достаточно внешнего финансирования, если выполнит соответствующие требования кредиторов, а с другой – почти обречено на недоимку в заимствованиях на внутреннем рынке. Ситуация необычная, но от того не менее угрожающая. В 1998 году в России было нечто подобное. Тогда РФ имела достаточно валюты, чтобы обслуживать внешние обязательства, но из-за неподходящего экономическим условиям бюджета, стала неплатежеспособной именно по внутренним заимствованиям.
Закончилось это общеизвестным дефолтом, таким масштабным, что он не только отбросил далеко назад саму страну, но и заметно повлиял на другие государства, включая Украину. Хотелось бы избежать такого сценария, но для этого нужно, чтобы Минфин не затевал подобных авантюр.
Доходы в тренде
Когда анализировать доходную и расходную части бюджета-2019, надо иметь в виду, что в течение следующих двух месяцев в парламенте развернется настоящая борьба за то, какими они будут. Понятно, что власть захочет увеличить расходы на определенные цели, чтобы использовать это для предвыборного пиара.
Например, на днях Порошенко отреагировал на повышение тарифов на газ для населения требованием к правительству расширить программу субсидий на жилищно-коммунальные услуги. Конечно, такое замечание от президента или его сторонников в парламенте не последнее. В то же время конкуренты Порошенко в Верховной Раде будут делать все, чтобы такие инициативы не прошли, параллельно критикуя власть за бездействие и «геноцид украинского народа».
В конце концов, до принятия бюджета в целом, он может, как существенно измениться (если найдутся голоса за соответствующие изменения), так и остаться почти неизменным (если возьмут верх разрушители социальных, подходящих для предвыборной рекламы проектов власти). Учитывая это, целесообразнее говорить скорее о тенденции, чем о каких-то конкретных цифрах доходов и расходов.
А тенденции весьма симптоматичны. Если доходы бюджета в целом вырастут на 9,9%, то налоги на доходы физических лиц и прибыль предприятий повысятся соответственно на 16,5% и 12,5%. Это еще раз указывает на то, что правительство ожидает рост экономики, который повлияет на зарплаты даже больше, чем на корпоративные прибыли. С чем можно согласиться: доходы населения будут расти быстрее, чем бизнеса, потому что дефицит рабочей силы на внутреннем рынке, обусловленный трудовой эмиграцией, никуда не делся и приводит к повышению уровня доходов наших граждан.
А вот в чем могут быть сомнения, так это в том, что налоговая база для тех поступлений будет расти. Ведь если начнется кризис, то и зарплаты могут заморозить, и доходы изменятся на убытки.
Опережающими темпами будут увеличиваться доходы от акцизов с произведенных в Украине товаров – на 14,5%. Это соответствует повышению ставок на подакцизные товары, которое длится уже который год подряд. Однако поступления от рентной платы за использование природных ресурсов вырастут лишь на 4,5%. Причина – снижение рентных ставок на добычу газа.
Поступления от НДС увеличатся на 12,2% с произведенных в Украине товаров и услуг и на 13,1% из импортируемых. Интересно сопоставить эти цифры с двумя другими. Если номинальный ВВП вырастет 14,1%, то НДС с произведенных в Украине товаров и услуг должен был бы показать такую же динамику. А он вырастет лишь на 12,2%. Куда денется разница — более 1,6 млрд. грн.? Пойдет в карман налоговикам на возмещение НДС или на что-то другое? Интересно было бы услышать ответ Минфина.
Вместе с тем, если прогнозируют, что импорт увеличится на 9,1%, а поступления НДС от него – на 13,1%, то как объяснить разницу (4 процентных пункта)? Если изменением валютного курса, то не низкий ли курс доллара ожидает Кабмин на следующий год? А если более эффективной работой таможни, меньшей коррумпированностью ее работников, то не слишком ли амбициозные показатели закладывает правительство и каким образом оно будет их достигать?
Наконец, еще одна весомая статья доходов – неналоговые поступления. Они вырастут лишь на 2,9%. В целом это неплохо, ведь уменьшаются доходы от функций, на которых государственные органы не специализируются. При этом отчисления прибыли государственных предприятий в казну должны увеличиться на целых 22,6%. В то же время средства, которые должен перечислить НБУ, увеличатся лишь на 2,2% – это к вопросу о том, согласится ли Нацбанк выкупить ОВГЗ на десятки миллиардов гривен.
Приоритетные расходы
В проекте бюджета-2019 есть несколько направлений, расходы на которые растут опережающими темпами. Например, на Министерство внутренних дел будет выделено более 82 млрд. грн., что на 25% больше, чем в этом году. Больше всего вырастут расходы на создание единой авиационной системы безопасности и защиты – с 900 млн. грн. до 4,4 млрд. грн. В пояснительной записке к проекту бюджета указывается, что эти средства пойдут на закупку вертолетов.
На Министерство обороны будет выделено на 17% больше – 101 млрд. грн. Это совсем не 5% ВВП, как нам рассказывают, а лишь около половины этого. Конечно, если считать с МВД и другими силовиками, то получится, что двадцатая часть экономики направляется на оборону. Рост расходов на оружие и вооружение скудное, однако, исчезла загадочная статья «Расходы на реализацию мероприятий по повышению обороноспособности и безопасности государства», на которую в этом году запланировали выделить 2,7 млрд. грн.
О том, что у нас идут реформы образования и здравоохранения, свидетельствует повышенная динамика расходов на соответствующие министерства. Так, финансирование МОН увеличится на 19%. Более того, образовательная субвенция вырастет на 15%. Одновременно на «Новую украинскую школу» в этом году выделили 1,37 млрд. грн., и в следующем направят 1,3 млрд. грн. Что это – недофинансирование или на реформу среднего образования хватит и этих денег?
Финансирование МИНЗДРАВА увеличится более чем на 40%, а вот субвенция местным бюджетам уменьшится более чем на 3%. Как это толковать? Как следствие роста эффективности использования бюджетных средств благодаря реформе или как недофинансирование?
Расходы на ряд программ Министерства здравоохранения урежут. Пожалуй, это реальный удар по медицинской коррупции, которая сейчас со всех экранов и громкоговорителей чуть ли не проклинает исполняющую обязанности министра Ульяну Супрун. В то же время финансирование Национальной службы здравоохранения Украины увеличится с 8,3 млрд. грн. в этом году до 19,3 млрд. грн. в 2019-м. Из них 15,3 млрд. грн. пойдет на оказание первичной медицинской помощи населению.
Отдельно следует остановиться на социальных расходах. Прожиточный минимум повысится на 9,4% с декабря нынешнего года по декабрь следующего. Это даже меньше, чем темп роста всех расходов госбюджета. Соответственно, увеличится и социальная помощь. Минимальную зарплату поднимут на 12,1% – она будет расти быстрее, чем расходы, но медленнее, чем номинальный ВВП.
Значит, фактически речь идет об индексации минималки, а не о ее существенном увеличении в реальном измерении. Важный нюанс: хотя пенсии будут повышаться не слишком быстро, но расходы бюджета ПФ увеличатся на 19,5% – до 167 млрд. грн. Это свидетельствует о том, что пенсионная реформа проваливается и что дыра в пенсиях не только не уменьшается, но и начинает расти.
Вырастет финансирование на дороги. Дорожный фонд аккумулирует еще больший ресурс – в следующем году более 50 млрд. грн. Поэтому расходы на «Укравтодор» повысятся на 23%, а субвенция местным бюджетам на ремонт дорог местного значения – на 53% (до 17,7 млрд. грн.). Надеемся, что в регионах смогут адекватно использовать этот ресурс, чтобы улучшение почувствовали не только водители, которые ездят на большие расстояния, но и водители на малых расстояниях.
В целом структура расходов в проекте госбюджета на 2019 год имеет два свойства. Первое: правительство и дальше планомерно наращивает финансирование тех приоритетных направлений, которые решило развивать ранее. Они соответствуют областям, в которых реформы продвинулись как можно дальше.
Второе: финансирование тех прежних приоритетов, которые не выстрелили, весьма ограничено. Реформирование соответствующих отраслей должно получить второе дыхание, должны появиться надлежащие механизмы работы, прежде чем эти отрасли начнут выделять больше денег. Впрочем, все это было характерно и для бюджетов предыдущих лет.
Автор: Любомир Шавалюк
Источник: Tyzhden
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.